試論中國特色立法權(quán)限劃分制度

摘要：我國現(xiàn)行一元兩級(jí)式中央與地方立法權(quán)劃分原則必然導(dǎo)致中央與地方立法沖突。內(nèi)部民主政治制衡理論可以為中央與地方立法權(quán)力劃分的合理化提供理論指導(dǎo)：地方民主能解決的事項(xiàng)，屬于地方立法權(quán)力范圍，只有對(duì)于地方民主不能解決的事項(xiàng)，中央才有立法權(quán)。

關(guān)鍵詞：

一、緣起：一個(gè)典型的案例

原告汝陽種子公司與被告伊川種子公司約定由被告為原告繁殖玉米種子。被告違約，原告向河南省洛陽市中級(jí)人民法院提起民事訴訟，請(qǐng)求法院適用《中華人民共和國種子法》（下簡稱《種子法》）關(guān)于種子價(jià)格應(yīng)按照市場(chǎng)定價(jià)的規(guī)定，賠償其可得利益70萬元。被告則請(qǐng)求法院適用《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》（下簡稱《種子條例》）中關(guān)于種子價(jià)格應(yīng)執(zhí)行政府定價(jià)之規(guī)定，同意向原告支付違約賠償金2萬余元。洛陽市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為： “《種子條例》作為法律位階較低的地方性法規(guī)，其與《種子法》相沖突的條款自然無效?！盵1]河南省人大常委會(huì)認(rèn)為：《種子條例》關(guān)于種子價(jià)格的規(guī)定，與《種子法》沒有抵觸，應(yīng)繼續(xù)適用。這就是2003年在全國掀起軒然大波的“洛陽種子案”[2]。

（一）中央與地方立法權(quán)劃分的必要性

“洛陽種子案”可謂一石激起千層浪。圍繞該案，學(xué)者們展開深層次研究和討論。卻忽視了一個(gè)關(guān)鍵問題：《種子條例》與《種子法》的條款相抵觸，是否必然認(rèn)定《種子條例》的相關(guān)條款無效？如果必然無效，那么為什么抵觸上位法的下位法必然無效？我們繼續(xù)追問：為什么法制統(tǒng)一要求必然無效的是《種子條例》而非《種子法》的相關(guān)條款？我們的思維定勢(shì)首先預(yù)設(shè)了上位法具有天然的正確性，由此導(dǎo)出下位法無條件服從上位法，我們才得出“下位法與上位法相抵觸，下位法自然無效”這樣的結(jié)論。然而人類認(rèn)識(shí)真理的能力是有限的，我們必須承認(rèn)任何人都會(huì)犯錯(cuò)誤，包括由人組成的任何集團(tuán)。那么我們就必須承認(rèn)上位法也有出錯(cuò)的可能；只要我們不荒謬地堅(jiān)信“錯(cuò)誤的上位法的效力也比正確的下位法的效力高”，我們就必然認(rèn)識(shí)到抵觸上位法的下位法“自然無效”之判斷是荒謬的。

（二）一元兩級(jí)

地方與中央立法權(quán)的劃分顯系國運(yùn)之命脈。?地方立法權(quán)力過大，會(huì)造成地方“諸侯割據(jù)”而架空中央的態(tài)勢(shì)；中央立法權(quán)過于強(qiáng)大，則會(huì)遏制地方立法的積極性和主動(dòng)性。學(xué)界對(duì)這個(gè)問題缺乏應(yīng)有的重視。我國現(xiàn)行憲法中對(duì)中央與地方立法權(quán)劃分問題只規(guī)定一個(gè)“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的積極性、主動(dòng)性”的劃分原則[3]。對(duì)于中央與地方立法權(quán)抵觸問題，《立法法》規(guī)定對(duì)于“必須有法律來規(guī)定的事項(xiàng)”，地方立法權(quán)無權(quán)染指。地方立法不能與中央立法相抵觸，否則地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)地方立法進(jìn)行修改或者廢止。這就是我國現(xiàn)行的“一元兩級(jí)”式的中央與地方立法權(quán)的劃分原則。表面上看，“一元兩級(jí)”式的中央與地方立法權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)賦予中央無限、至上的立法權(quán)而賦予地方有限、從屬的立法權(quán)。但是從實(shí)質(zhì)上看，中央立法權(quán)卻是有限的和輔助性的。因?yàn)橹醒氤朔闪信e的立法權(quán)外，只能針對(duì)必須有中央立法解決的事項(xiàng)立法。對(duì)不是必須有中央立法解決的事項(xiàng)，中央立法則不能染指，否則就有違反《立法法》之嫌[4]。

二、中國現(xiàn)行立法權(quán)限劃分體制

同當(dāng)今世界普遍存在的單一的立法體制、復(fù)合的立法體制、制衡的立法體制相比，中國現(xiàn)行立法體制獨(dú)具特色。其一，在中國，立法權(quán)不是由一個(gè)政權(quán)機(jī)關(guān)甚至一個(gè)人行使的，因而不屬于單一的立法體制。其二，在中國，立法權(quán)由兩個(gè)以上的政權(quán)機(jī)關(guān)行使，是指中國存在多種立法權(quán)，如國家立法權(quán)、行政法規(guī)立法權(quán)、地方性法規(guī)立法權(quán)，它們分別由不同的政權(quán)機(jī)關(guān)行使，而不簡單是同一個(gè)立法權(quán)由幾個(gè)政權(quán)機(jī)關(guān)行使，因而也不屬于復(fù)合的立法體制。其三，中國立法體制也不是制衡的立法體制，不是建立在立法、行政、司法三權(quán)既相互分立又相互制約的原則基礎(chǔ)上的。

中國現(xiàn)行立法體制是特色甚濃的立法體制。從立法權(quán)限劃分的角度看，它是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的，多級(jí)并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制[5]。最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院行使相當(dāng)大的權(quán)力，地方行使一定權(quán)力，是其突出的特征。

三、中國特色的立法體制和法律體系

中國實(shí)行統(tǒng)一而又分層次的立法體制?！稇椃ā芬?guī)定：“國家立法權(quán)由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使。全國人民代表大會(huì)制定和修改刑事法律、民事法律、國家機(jī)構(gòu)組織法和其他基本法律。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律，并可以對(duì)全國人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是補(bǔ)充和修改不得同該法律的基本原則相抵觸?！?/p>

為使法律符合公眾的根本利益和國家的整體利益，保證立法的科學(xué)性和民主性，中國法律規(guī)定了全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法程序，以及國務(wù)院制定行政法規(guī)、地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)的程序。為保證國家法制統(tǒng)一和法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)，中國法律規(guī)定了不同層級(jí)法律規(guī)范的效力。中國法律還規(guī)定了對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的合憲性和合法性審查的程序[6]。

經(jīng)過多年不懈的努力，以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系基本形成。當(dāng)代中國的法律體系，部門齊全、層次分明、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、體例科學(xué)，主要由七個(gè)法律部門和三個(gè)不同層級(jí)的法律規(guī)范構(gòu)成。七個(gè)法律部門是：憲法及憲法相關(guān)法，民法商法，行政法，經(jīng)濟(jì)法，社會(huì)法，刑法，訴訟與非訴訟程序法。三個(gè)不同層級(jí)的法律規(guī)范是：法律，行政法規(guī)，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。

中國特色社會(huì)主義法律體系是開放的和發(fā)展的。中國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，法律體系具有階段性和前瞻性特點(diǎn)，今后仍將繼續(xù)制定新的法律和修改原有的法律，使法律體系不斷發(fā)展和完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]周旺生.立法論[M].北京大學(xué)出版社，1994年版，第324頁.

[2]“洛陽種子案”http://www.jfhlaw.cn/Article_Show.asp?ArticleID=1856

[3]湛中樂，康曉明.行政立法的擴(kuò)張與控制[J].立法研究，第3卷，法律出版社2002年版，第242頁.

[4]楊利敏.我國《立法法》關(guān)于權(quán)限規(guī)定的缺陷分析[J].法學(xué).2000(06).

[5]熊文釗.論中國中央與地方政府權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)[J].河北法學(xué)，2005(09).

[6]曹曉謙.論我國中央與地方立法權(quán)配置存在的缺陷及完善對(duì)策[J].安徽廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，(02).