我國農村宅基地使

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A 文章編號：1008-925X(2011)12-0018-01

宅基地使用權流轉問題是宅基地問題的核心問題，是我國社會各界所普遍關注的熱點問題。無論是實務界還是理論界，都在為農村宅基地使用權流轉問題奔波。筆者認為之所以會激起千層浪，肯定跟農村宅基地使用權流轉的法律現狀有著千絲萬縷的聯系。隨著我國社會主義法律體系的建成，土地方面的立法已日趨完善。其涵蓋了憲法、法律、行政法規和部門規章到地方政策文件各個層次的法律文件。

1、憲法

《憲法》第10條第4款規定：“任何組織和個人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律規定轉讓。”該條明確了禁止買賣土地所有權，依照法律規定轉讓土地使用權的原則。

2、法律

2007年10月生效的《物權法》第十三章對宅基地使用權的問題作了專門規定。從我國物權法開始起草的那一天，關于宅基地流轉“禁”與“放”的爭論就從來沒有停止過。但是，最后，在各種觀點的激烈碰撞中，我國物權法僅以第153條授權“土地管理法等法律和國家有關規定”去完成未竟事業，立法者最終選擇了“逃逸”。[1]《物權法》第153條規定：宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。

《擔保法》主要是在第37條禁止抵押的財產中涉及到宅基地使用權流轉問題。

《土地管理法》作為現行調整土地管理方面的專項法律，在宅基地使用權流轉問題上采取了限制主義。主要表現在用途限制、方式限制、對象限制及禁止抵押等4 個方面。[2]

（1）在宅基地使用權流轉的用途上，宅基地流轉后，只能用于農業建設，搞農林牧副漁等農業生產，不能搞投資開發等非農業建設。我國《土地管理法》第63條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租于非農業建設”。

（2）在宅基地使用權流轉的方式上，除宅基地可以隨房屋一起轉讓外，法律禁止宅基地單獨買賣、抵押、入股、贈與。《土地管理法》第62 條規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”

(3) 宅基地流轉的對象上，只限于本集體經濟組織內部成員，禁止宅基地向城鎮居民流轉。第154條規定：宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。這是對宅基地使用權使用主體資格的限制。

（4）在宅基地是否可以抵押的問題上，我國《擔保法》態度比較明顯，其第37 條規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。”

3、行政法規和規章

相對于我國法律上的原則性規定，行政法規與部門規章關于農村宅基地使用權流轉的問題則有著比較明確的規定。

為了加強對農民集體土地的轉讓管理，嚴禁非法占用農民集體土地進行房地產開發，保護農村穩定，保護農民利益，保障經濟和社會的可持續發展，1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中規定農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。《國務院關于深化改革土地管理》的決定中規定，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。2004年11月2日，國土資源部為了切實落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，進一步加強農村宅基地管理，正確引導農村村民住宅建設，合理、節約使用土地，切實保護耕地，制定了《關于加強農村宅基地管理的意見》，第13條規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”2008 年1月15 日國土資源部《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》又再次重提“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住房或小產權房。”國家通過這些規章明確禁止城鎮居民到農村購置房宅。

4、地方立法和政策

絕大多數省市都發布了本行政區劃內的宅基地管理辦法或意見[3]，這主要是因為國家對農村房屋、宅基地買賣做的一些規定主要為原則性的，操作性不強。故在實踐中地方性法規、規章乃至按照政策制定的章程、規約成為調整上述糾紛的主要依據。關于農村宅基地使用權流轉問題的地方立法及政策基本上都是在遵循我國《土地管理法》確立的基本原則下，結合各地的實際情況作出的具體規定。大多數地方嚴格按照我國《土地管理法》及國務院辦公廳發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，明確了“一戶一宅”及“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地”的政策，但是有些地方，尤其是在經濟比較前衛的地區，結合自身的情況制定了關于農村宅基地使用權流轉方面的規定。例如《蘇州市宅基地管理暫行辦法》第9條明確規定了進城農民的住宅可以出售給符合宅基地享受條件的本集體經濟組織的農民，也可以在一定條件下通過補辦出讓手續并補繳土地出讓金后入市交易，同時規定鎮也可以成立農民住宅置換中心等以加強對進城農民原住宅地及房屋的產權管理和切實維護進城農民的合法權益。

縱觀以上法律文件，我國目前關于農村宅基地使用權的立法，從形式上看有些零亂，暴露了我國目前立法活動存在無序性、缺少立法規范的弊端;從內容上看，法律并沒有明確地禁止農村宅基地使用權的轉讓，只是要經過嚴格的審批手續或者存在立法虛位;從行政法規及部門規章來看，并非一概地禁止農村宅基地使用權的轉讓，只是明確禁止城鎮居民從農村購買宅基地使用權而已，也就是明確圈定了農村宅基地使用權的主體。然而從地方立法和政策上看，一些地方已經開始對農村宅基地使用權的自由流轉進行積極的探索。

作者簡介:魏少敏(1987—) ，女，河南濮陽人，鄭州大學2009級法律碩士研究生。

[1]http：//blog.sina.com.cn/s/blog_645fc7560100x3xb.html 我國現行法律對農村宅基地使用權流轉的基本立場

[2]拙文限制主義的分類等相關內容主要參考了毛平，宋嬌，潘強 農村宅基地流轉的法律現狀·缺陷及對策——以農民權益保護為視角

[3]筆者手頭查到的制定宅基地管理辦法或意見的有河南、上海、海口、河北、廣西、陜西、湖北、山東、北京、蘇州、溫州、義烏、寧波、廈門、周口、石家莊、秦皇島等地。