預算控制在事業單位執行的現狀分析

［摘要］ 我國事業單位依賴于財政資金或財政政策這棵大樹，實行粗放式管理，對預算控制的必要性認識不足，在預算控制中存在一些薄弱環節。本文僅就事業單位內部控制中預算控制的執行現狀加以分析，并提出相應對策，以期促進事業單位預算控制的進一步規范和完善。

［關鍵詞］ 預算控制；機制變革；配套措施

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 22. 011

［中圖分類號］F810.6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673 - 0194（2011）22- 0020- 02

內部控制制度是社會經濟發展到一定階段的產物，是現代經濟管理的重要手段，對于實現企業經營目標，保護資產的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，保證經營活動的經濟性、效率性和效果性具有重要意義。２００８年５月至２０１０年４月，財政部會同證監會、審計署、銀監會、保監會等部門先后發布《企業內部控制基本規范》（以下簡稱《內控規范》）和《企業內部控制配套指引》（以下簡稱《內控指引》），首先在上市公司范圍內施行并鼓勵非上市的其他大中型企業執行，建議小型企業和其他單位參照執行。

作為事業單位的一名財務負責人，面對事業單位的機制變革，資金渠道的多元化，企業管理方式不斷推進的形勢，筆者深刻體會到事業單位執行《內控規范》和《內控指引》的意義所在。我國事業單位由于其一方面代表政府承擔社會公共事務的管理、監督和服務職能，另一方面在很多領域直接或間接地參與經濟建設，長期以來，依賴于財政資金或財政政策這棵大樹，實行粗放式管理，對預算控制的必要性認識不足。筆者長期從事事業單位財務工作，親身感受到事業單位在預算控制中的薄弱環節，深刻體會到事業單位落實預算控制已是當務之急。本文僅就事業單位內部控制中預算控制的執行現狀加以分析，并對如何參照執行提出幾點設想。

1現階段預算控制在事業單位內部控制體系中存在的主要問題

1.1 認識不到位，缺乏緊迫感

目前，事業單位與企業相比還存在一定的經濟優勢。無論是全額預算、差額預算、自收自支管理都會在經費收入上有一定的保證。有的是全額由財政資金撥付；有的是部分由財政資金解決；有的依賴財政政策進行各類收費（雖納入收支兩條線管理，但可以按程序返還），總之屬于“有奶吃的孩子”，還沒有真正自謀出路。所以事業單位的管理者缺乏后顧之憂，認為“算不算財政管飯，控不控沒啥用”， 對建立預算內控制度不夠重視。

1.2 預算編制不科學，指標不具約束性

因為事業單位是國家設置的帶有一定公益性質的機構，目的是為了向社會提供某方面的公共服務，不以營利為目的。隨著經濟體制改革的深入，大部分事業單位的經費已經不是單純地依靠國家預算內資金撥付，要在很大程度上依靠經營收入來彌補資金的不足。因此，事業單位的預算體系就形成了預算資金內、外的分離。在編制預算時，因為有預算外資金形成的“后援”，造成預算內資金支出隨意敞口，不能嚴格控制預算內支出的水平，使預算管理粗放且具有靈活性，使預算指標失去了應有的剛性和嚴肅性。

1.3 預算管理流于形式，監督、考核不到位

我國事業單位預算控制乏力，最大的一個癥結就是考核獎懲機制不夠健全，無法科學考核預算執行情況的優劣。同時預算編制的簡單粗糙和不確定性，給預算的審核批準、執行、監督、考核帶來了很大的困難。部門預算指標數額只是象征性的，對日常支出難以起到指引和約束作用。一旦出現了超預算問題往往以各種借口追加了之。對沒有超預算的部門，也因為預算指標的彈性，使考核機制缺乏力度。

1.4 管理人員素質偏低，能力不強

事業單位許多預算工作的參與者素質較低，普遍未受過專業教育，不具備預算管理應有的能力。面對預算控制的工作要求，這樣低素質的參與者因為在管理意識、專業技能等方面的缺失，不能達到實施預算控制的基本要求，有些人對預算管理目標感到無從下手，無法真正管理好預算工作。

1.5 成本費用管理缺乏科學手段

事業單位由于其不同于企業，在編制項目預算時，成本、費用預算指標缺乏科學依據。不僅在日常支出時隨意性強，特別是把一些項目經費當成了預算調控的蓄水池。擠占、挪用項目經費的情況時有發生。成本、費用支出嚴重失控，人為調劑現象普遍存在。

1.6 預算控制缺乏制度化、系統化

控制環境基礎薄弱。大多單位未制定完善的、成文的預算控制制度。即使已經制定出相應制度，大多數也只是停留在“寫在紙上、貼在墻上、給人看看”的表面文章上。預算控制忽視了內部各環節、各崗位的牽制；忽視了整體的協調；忽視了控制環境的建設等。

2應對預算控制存在的問題，必須采取行之有效的對策

2.1 加強組織領導，轉變傳統觀念

首先領導要重視，切實創造預算管理的良好環境，提高全員對預算管理的必要性的認知。認識到事業單位實行預算控制是建立自我約束、自我控制、自我發展的良好機制的有效辦法。預算控制能優化資源配置，提高工作效益和效果。要認識到預算控制不僅僅是財務部門的工作，而且是單位內部各項相關部門共同的責任。預算控制是一個系統工程，它的戰略性和系統性要求各職能部門共同參與。

2.2 強化預算控制的動態管理

加強預算執行監督是深化預算控制的關鍵環節。對資金使用過程進行監督，對資金使用效益進行考核評價，是預算控制的必要延伸。此項工作單靠單位財務部門的力量是遠遠不夠的，必須制定相應的內部制約監督機制，對資金使用的各個環節進行全方位、多角度的監督，做到對資金使用過程監督有制度約束，有人力保障，確保資金安全、合理、有效使用。

2.3 預算控制要實現精細化管理

要實現預算控制目標，必須從精細化入手。預算編制要精細化，要在科學預測的基礎上，有預見性地面對未來諸多不可知因素，針對各個環節和每個細節合理編制預算，把零基預算和彈性預算有機地結合運用。預算執行要精細化，認真對待預算指標，嚴格按照預算執行。預算一經批準下達，各執行單位應當認真組織實施，將預算指標層層分解，從橫向和縱向落實到內部各部門、各環節和各崗位，形成全方位的預算執行責任體系。將年度預算細分為季度、月度預算，通過實施分期預算控制，實現年度預算目標。

預算調控要精細化，有章可循。如欲調整預算的，要先在預算執行部門進行內部挖潛；若仍不能滿足要求，才可上報詳細的預算調整情況說明，并依據資金保障程度，決定能否準許調整。

2.4 不斷完善財務管理信息系統

要利用先進的計算機技術，建立統一高效的預算管理信息系統。各責任部門在本系統中可以實時進行預算自我監控，及時發現和糾正預算執行中存在的差錯，及時跟蹤預算指標的變化情況，在第一時間掌握預算管理動態，提高預算管理水平。

2.5 加強人力資源培訓，提高人員的整體素質

要培養重視預算控制的組織文化。針對預算單位傳統的管理理念，首先在意識培養上下功夫，讓大家樹立危機意識，明確資金管理人人有責。特別應不斷加強預算管理直接參與者的專業知識、技能的學習，以提高其專業勝任能力。通過系統培訓、專題講座，有指導性地逐步推廣預算控制措施。

2.6 加強內部審計，實行問責制度

在預算控制中發揮內部審計的評價作用。通過預算控制內審工作，發現日常執行預算控制過程中出現的各種問題，向管理當局提出有益的建設性意見。有助于明確預算管理職責范圍，促進預算考核制度的落實。依據預算執行情況進行動態監督、調控和懲罰。靠“問”的制度化來保證“權責對等，預算落實”。

事業單位的預算控制正伴隨著預算管理體制的改革發揮著日益強大的作用。預算控制作為內部控制的重要組成部分，在加強事業單位的經濟管理過程中必將發揮其不可替代的積極作用。為此，預算控制必須以多項配套措施為依托，采取內部控制與外部控制相結合的多種監督管理手段，對整個預算過程實行全方位的控制。隨著部門預算制度、國庫集中收付制度與政府采購制度的全面推廣與日益完善，事業單位預算控制必將得到進一步規范和完善。