地方負(fù)債透明度有賴(lài)財(cái)政民主

地方政府其他(非自行)負(fù)債的透明度問(wèn)題目前仍沒(méi)有觸及和解決。

中國(guó)財(cái)政部于近期批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府“自行發(fā)債”試點(diǎn)。自行發(fā)債是指試點(diǎn)省（市）在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省（市）政府債券的發(fā)債機(jī)制。

試點(diǎn)辦法規(guī)定，2011年試點(diǎn)省（市）政府債券由財(cái)政部代辦還本付息。試點(diǎn)省（市）發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券，期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額分別占國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模的50%，采用單一利率發(fā)債定價(jià)機(jī)制確定債券發(fā)行利率。

地方政府債券在中國(guó)不是新鮮事物。20世紀(jì)80年代末至90年代初，中國(guó)許多地方政府為了籌集資金修路建橋，就曾經(jīng)發(fā)行過(guò)地方債券，其中也包括地方企業(yè)債券。但到了1993年，這一行為為國(guó)務(wù)院所制止，債券發(fā)行成了中央政府的禁臠，其原因在于中央懷疑地方的債務(wù)兌現(xiàn)能力。也是在同一年，中央政府開(kāi)始著手推行以擴(kuò)大財(cái)政收入占GDP比重、并向中央集中財(cái)政收入為標(biāo)志的分稅制財(cái)政體制改革。1994年的《預(yù)算法》進(jìn)一步明確規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

到了2009年，中央政府開(kāi)始代地方政府發(fā)行地方政府債券。該年代發(fā)指標(biāo)為2000億元。鑒于其背景為全球金融危機(jī)，中國(guó)政府決定投入四萬(wàn)億人民幣的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激措施。地方政府此前已經(jīng)債臺(tái)高筑，中央仍然不放心地方政府的償債能力，但是不得不允許地方政府投融資平臺(tái)公司的高速運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)順帶開(kāi)了個(gè)小口，小試牛刀，允許代發(fā)。雖然代發(fā)不涉及真正由地方政府來(lái)發(fā)行地方政府債券，畢竟還算是朝著這個(gè)方向發(fā)展邁開(kāi)一步。

顯然，這次地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，比2009年的代辦發(fā)債試點(diǎn)又更進(jìn)了一步，順應(yīng)了地方政府多年來(lái)的要求。所發(fā)行地方政府債券只是在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模的50%以?xún)?nèi)，這也正常，因?yàn)椴糠峙e債可以通過(guò)銀行貸款途徑和以對(duì)施工單位拖欠付費(fèi)的方式進(jìn)行。但是，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債總規(guī)模其實(shí)是一個(gè)無(wú)效目標(biāo)，因?yàn)榈胤秸畬?shí)際上的舉債規(guī)模往往會(huì)超過(guò)限定的發(fā)債規(guī)模。它們可以超過(guò)限定的發(fā)債限額舉債，尤其是通過(guò)其所屬公司、土地滾動(dòng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目或者其他項(xiàng)目工程舉債，不一定是通過(guò)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款或者民間借貸，也可以是隱性和顯性擔(dān)保，也可以是工程欠款。

總體上看，本次試點(diǎn)的步子不大，試點(diǎn)范圍也過(guò)窄。上海、浙江、廣州和深圳都處在發(fā)達(dá)地區(qū)。本來(lái)完全可以在全國(guó)各省市推開(kāi)試行。而且也應(yīng)該把欠發(fā)達(dá)地區(qū)也納入進(jìn)來(lái)。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)推行這種試點(diǎn)的必要性，絕對(duì)不小于在發(fā)達(dá)地區(qū)。

此外，社會(huì)各界長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)注地方政府負(fù)債的透明度問(wèn)題。但是，由地方政府自行發(fā)債，本身只能解決已發(fā)行部分債券的透明度問(wèn)題，地方政府其他負(fù)債的透明度問(wèn)題沒(méi)有觸及和解決。今年中國(guó)審計(jì)署公布了2010年底中國(guó)地方政府的負(fù)債總規(guī)模達(dá)到10萬(wàn)億元。這還是一個(gè)非常保守的數(shù)字，大量的或有負(fù)債還沒(méi)有統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。

中央政府的自上而下的監(jiān)控難以實(shí)現(xiàn)地方政府負(fù)債的透明度。若要真正實(shí)現(xiàn)地方政府負(fù)債的透明度，就需要地方財(cái)政民主程序?qū)Φ胤秸?fù)債的監(jiān)控和制約。一個(gè)起碼的要求就是地方政府需要奉行全口徑預(yù)算，所有債務(wù)收支均應(yīng)該納入到全口徑預(yù)算當(dāng)中，并需經(jīng)地方人大的審核批準(zhǔn)。無(wú)論是地方稅費(fèi)收入，還是債務(wù)收入，均需要由地方人大設(shè)置一個(gè)上限。

最后，地方人大的代表，也必須通過(guò)真正的競(jìng)選產(chǎn)生，真正能夠代表民意，促使政府承擔(dān)責(zé)任，確保稅費(fèi)支出面向轄區(qū)公民的公共服務(wù)需求。但是，我國(guó)建立地方財(cái)政民主程序還任重而道遠(yuǎn)，目前還希望渺茫，望不見(jiàn)路的盡頭。

作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員