再憂平臺貸款

平臺貸款的口徑和定性仍嫌模糊，還是本有待厘清的糊涂賬，央行的定義口徑比銀監會口徑寬泛

地方融資平臺貸款規模究竟有多大？在經歷了一年多的警示和討論后，各方仍然沒有一個統一的口徑。

6月1日央行發布《2010中國區域金融運行報告》，首度披露平臺貸款在人民幣各項貸款中占比不超過30％。有媒體按照官方數據2010年末人民幣貸款余額為47.92萬億元簡單推算，截至2010年末，政府融資平臺貸款的上限約為14萬億元。

此前銀監會內部對地方融資平臺貸款的規模統計是超過9萬億元。央行統計何以突然又多冒出來5萬億元？這引得海內外投資者恐慌不已，電話打爆了投行。

再加之路透社5月31日晚報道稱“中國三大部門發改委、銀監會、財政部準備在今年6-9月間，清理2萬億元至3萬億元人民幣可能違約的地方政府債務，將部分債務轉入數家新創設的公司”。6月2日，14家A股上市銀行全線飄綠，銀行股整體下跌3.96％。

經媒體多方核實發現，這兩件事本身均屬誤解。一位接近財政部的知情人士透露，鑒于審計署正在對地方負債做摸底調查，其中包括對政府介入過多的地方融資平臺相關貸款風險的衡量，內部有討論未來的解決方案。路透報道所言的方案從時間、內容、上均不可能。隨后幾天，包括全國人大財經委主任吳曉靈在內的諸多權威人士均予以辟謠。

央行報告的所謂數據，則是表達不嚴謹所致。一位央行調查統計司官員分析稱，這一數據是指“各地區政府融資平臺貸款占當地人民幣各項貸款余額的比例基本不超過30％”，也就是說，各地區政府融資平臺貸款占當地人民幣各項貸款余額的比例有高有低，低的只有不到20％，最高不超過30％。

“央行對地方平臺貸款的口徑定義的確比銀監會的口徑寬泛。”剔除鐵路系統等的項目貸款，央行公布的地方融資平臺貸款與銀監會的口徑是基本一致、數字相仿。

據了解，央行將鐵公基（鐵路、公路、機場和基礎設施）、教育醫療等行業的平臺公司都統計在此范圍之內，包括有商業還款來源的、有財政資金補貼的平臺公司等。央行的統計數據是商業銀行根據央行提供的平臺公司的名錄上報匯總。

目前，鐵道部體系負債約1.8萬億元，根據2011年2月鐵道部發布的超級短期融資券的募集說明書推算，其發債融資約6000億元，境內外銀行貸款約1.2萬億元。

對于平臺公司的界定，2010年8月財政部、發改委、央行、銀監會四部委曾聯合下發的412號文（《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》），對融資平臺公司的范圍做了規定，即指由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等。

在多位銀行界人士看來，平臺的口徑和定性仍嫌模糊，還是本糊涂賬，“對于平臺公司的界定今天一個標準、明天一個標準，讓銀行很被動。”

一家大型銀行高管也透露，該行曾經做過一個模型，已對地方政府的負債進行測算和評估，然后決定是否發放貸款，但很快就發現，“根本行不通。因為只知道一個平臺在我行借了多少錢，但搞不清楚地方政府到底有多少個平臺，又在別的銀行借了多少錢。

從狂歡到亂象

這輪地方融資平臺的狂歡，始自美國金融危機爆發之后的2008年到2009年。按照銀監會和央行聯合調查的結果，地方融資平臺從2008年的不到2萬億元迅速變成2009年底的7萬多億元。

“那兩年，任何項目都前所未有的順暢，不論是從財政獲得撥款，還是從銀行獲得資金。即便不需要貸款的也從銀行拿了不少錢。”一家國有銀行江蘇分行的負責人坦言，借錢容易，就產生了盲目借貸，寅吃卯糧，過度負債的情況。在此過程中，平臺資本金不到位，投向不合理，未來還款沒有保證的現象開始層出不窮。

央行6月1日發布的《2010年中國區域金融運行報告》顯示，截至2010年年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較2008年年末增長25％以上；其中，縣級（含縣級市）的地方融資平臺約占總量的70％。東部地區平臺個數較多，占全部地方政府融資平臺總數的50％，而剩下的“半壁江山”中集結了大量的中部、西部地區縣級貸款平臺。湖南、江西兩省縣級平臺占全省融資平臺總數的比例均超過70％，西部地區的四川、云南兩省的縣級平臺占比更是高達80％。

一家城投公司總經理總結了目前國內融資平臺的發展路徑：有些平臺是專為政府投融資服務，基本是個“殼”，自去年出臺了一系列整頓文件，要求清理經營業務的平臺，而這些“殼平臺”需滿足整頓要求，地方政府直接把土地收儲的職能劃入其中，變成為了經營土地的平臺。

與此同時，一些變相融資平臺也應運而生。采用該模式建設的項目，所有權是政府或政府下屬的公司；政府將項目的融資和建設特許權轉讓投資方；投資方是國有或民營的建筑企業；銀行根據項目的未來收益情況為項目提供融資貸款。作為回報，項目建成后，企業將可以得到相關土地的使用權或特許經營權。

這種方式是以往政府利用非政府資金來承建基礎設施項目的BT方式（Build-Transfer即建設—轉讓)，是國外大型基礎設施工程常用方式。即指政府通過合同約定，將擬建設的某個基礎設施項目授予代建企業，在規定的時間內，由代建企業負責該項目的投融資和建設，合同期滿，代建企業將該項目有償轉讓給政府。

這一模式在國內最早由國開行用于建設地方基礎設施項目，但據國開行人士透露，“今年已經停止做BT項目了。”最初國開行采用BT模式的初衷是可以隔離政府和銀行的關系，達到市場化融資建設城鎮基礎設施的目的。“現在的情況是BT項目本身沒有現金流，企業的現金流也很緊張。”

前述風險部門高管表示，他們已經注意到現在有不少新平臺項目的變種，該行對類似項目高度警惕，要求分支行不予支持。

地方政府對不同平臺的資產騰挪也用到了極致，用一家平臺貸款到了上限后就成立新平臺，將核心資產劃撥過去重新申請貸款，此類做法已成為業內公開的秘密。銀行間市場交易商協會近日對“10川高速MTN1”“10川高速MTN2”兩單中期票據的發債主體四川高速公路建設開發總公司（下稱川高速）處以警告和注銷其剩余發債額度的處罰。“這種處罰之嚴厲是業內前所未有的。”一位債券市場資深人士表示。

今年2月和3月發行的這兩期中票核心優質資產是川高速持有的成渝高速31.88％的股權。而去年4月16日，成渝高速（00107.HK）在港交所發布公告稱，川高速持有其股權將被劃轉給川交投，卻并未事先在銀行間市場做任何披露。根據市場專業人士估算，成渝高速被劃轉之后，川高速2011年的現金流約為34億元，對應的年須償付利息則高達40億元。

“到這兩年，由于項目開工又適逢還款期，加之地方政府換屆，既要上新項目，又要還舊賬，各界擔心平臺貸款會在未來一兩年進入違約高峰期。”這位負責人直言。

全覆蓋奧妙

“整個端午節小長假都在加班加點，重搞解包還原。”工行內部一位人士透露。

今年5月，根據監管要求，各家銀行重新對平臺貸款進行解包還原，重新界定其現金流情況。目前不少銀行都在不舍晝夜地進行再次解包還原。接近監管當局的權威人士透露，還原結果將成為隨后根據現金流覆蓋情況分類撥備的依據。不過多位受訪的銀行人士均表示，目前各界對于解包還原的執行情況千差萬別。

“是否屬于全覆蓋或半覆蓋是動態的，每家銀行的評價標準也不一樣。”一位大行風險管理部高管說。

根據銀監會規定，銀行須依據平臺公司自身經營性現金流覆蓋情況，按照現金流覆蓋比例將貸款劃分為全覆蓋(100％及以上)、基本覆蓋(70％-100％)、半覆蓋(30％-70％)、無覆蓋(30％以下)四類風險定性。并以此為依據，計算資本充足率貸款風險權重相應計提風險資本，其中，全覆蓋類風險權重為100％；基本覆蓋類風險權重為140％；半覆蓋類風險權重為250％；無覆蓋類風險權重為300％。

“實際操作中差別很大，很難統一。”銀監會前述人士表示。

在國開行上報銀監會的對平臺公司的分類認定中，“99％的平臺公司都是全覆蓋的。”國開行人士表示。在國開行的操作中，只要有地方政府指定土地收入還款的項目，即便該土地地塊尚未取得“四證”，也視同全覆蓋。但按照銀監會的規定，只有四證齊全的土地才可以做抵押，否則視為抵押無效。“如果都按照這一標準，就沒有幾塊土地能做抵押資產了。”一位商業銀行人士亦表示。

工行和建行管理層在3月底曾公開表示，平臺貸款項目自身現金流可以全覆蓋和基本覆蓋本息的占比超過65％。“我負責的項目覆蓋率經過幾輪測算，早就過了100％。但在抵押質押品與信用折現怎么算的問題上還有很多講究，政府會在土地問題玩貓膩。”一位工行人士稱。

工行去年年底披露的平臺貸款余額在6000多億元，接近工行高層的知情人士透露，今年一季度時工行相關貸款又有顯著下降，而其現金流半覆蓋、乃至無覆蓋的平臺貸款，更是只有6％左右。有高管對此質疑，“難道這些平臺貸款的資產質量在短短數月，就有顯著好轉？就會大幅減少？”

從銀行的角度，并不希望風險暴露出來。一位大型商業銀行風險管理部負責人承認，目前各家銀行的地方分支機構都在設法盡量把項目打扮成現金流基本覆蓋的模樣，設法轉入公司類貸款。此舉的好處在于，這些項目可以得到進一步的貸款支持，而銀行又無需為此計提巨額的撥備，也不用擔心不良貸款的短期激增，個人被問責。“現在的平臺貸款公司問題多多，但均對外宣稱問題不大。”

到目前為止，各家商業銀行公開披露的數據和對外發布的信號顯示，銀行認為當前平臺貸款余額已經大幅降低，風險可控，基本沒有出現不良，不足為懼。

“一旦把平臺貸款劃歸公司類，政府解套了，但銀行卻被深度套牢了，以后政府無需承擔責任，而銀行的風險其實是不增反減。”前述大型商業銀行風險管理部負責人承認。

地方政府心理戰

一位上海大型平臺公司的人士轉述：今年4月，審計署有關人士來查賬的時候，說過兩句話，“第一句是，我們到其他地方審查后都沒發現什么問題，估計你們也不會有什么問題；第二句則是，賬務要做到平臺債務和政府沒有關系。”他認為此話意味深長。

接近審計署的知情人士稱，這次審計署的審計口徑有嚴格的定義，有經營收益、城投公司互相擔保、沒有土地證的質押貸款都未納入其中，只有以地方政府承諾函、以財政資金或未來收益做擔保的貸款才被審計。這一口徑將遠遠小于央行和銀監會的統計口徑。“數字已經出來，究竟是多少，還在嚴格保密中。”他說。

另外，這次審計署調查的是地方政府的全面債務，并不限于平臺貸款，時間跨度上從第一筆政府貸款開始查，跨過兩輪金融危機（1997、2008）、兩屆政府。

“也許是本屆政府要給自己做個結論，本屆的債務并不高，問題并不大。”一位市場人士如此評論這一審計。

瑞銀最新研究報告稱，中央政府不大可能直接插手對地方政府的債務要求減記，因為中央并不清楚到底哪些政府真正缺錢，特別是在商業銀行并未將相關平臺債務計入不良貸款的情況下。

由此，平臺貸款的風險敞口變得微妙起來。來自國有信貸部門負責人擔心，一旦有地方政府率先違約，將對其他地方政府起到不好的示范作用。可能會出現攀比——你出現10多億元的“窟窿”，我出9億元的壞賬就不算什么了。一旦集體違約，后果恐不堪設想。

“富裕地區也缺錢。”一家國有大行公司部負責人舉例稱，2010年，廣東省全口徑財政收入約1.18萬億元，居全國第一，但實際可支配收入不足一半；而廣州市當年財政收入3300億元，可支配收入僅800多億元。一家國有銀行江蘇分行的負責人透露，蘇州、無錫、常州等財政實力雄厚的地方政府目前也面臨巨大的還款壓力。

尤其是縣域的空殼平臺公司風險巨大。銀監會主席劉明康曾在經濟形勢分析會上指出，大量縣域平臺的貸款基本處于無人問津的狀態，一旦其中的20％出現損失，就會導致目前商業銀行高達200％以上的撥備覆蓋率大肆降低至50％的水平，風險不言而喻。

一位接近監管當局的權威人士評價稱，在銀政關系中，商業銀行特別是地方分支機構的行為和思維方式，均未發生根本性改變。

即便有理性者，也如一位國有銀行發達地區分行的行長透露，很多銀行的地方分支機構都不敢直接與政府叫板，只好拿監管要求說事，但地方的行政掌管對于解包還原、資本金補充和增加抵質押物的積極性并不高。他并稱，歷史上，地方政府的確有不少不守信用的“事跡”，現在正值換屆，“新官不理舊賬的可能性也的確存在”。

“沿海發達地區想少報債務，內地落后地區比如河北河南就想多報，想著萬一被豁免呢。”前述接近審計署的知情人士說。

一些欠發達省份已開始出現政府不合作現象。知情人士透露，云南省政府就口頭知會各商業銀行，他們的財力無法滿足相應的現金流覆蓋和還款要求。

而地方監管當局同樣左右為難：一方面是職責所在，不能坐視不管；另一方面，在地方任職，又不敢得罪地方官員，所以在對監管要求的執行上，千差萬別。“目前，很多地方已經改由銀行業協會牽頭出面與地方政府進行四方會談。”他直言，“誰把協會當回事？”

但一家國有商業銀行總行信貸部門負責人看法仍較為樂觀，他認為，如果地方政府一旦違約，那么當地的金融環境和政府信譽就會掃地，所以政府有錢不還，公開賴賬的可能不大。

“是否全覆蓋有意義嗎？比如，政府有三個平臺公司，分別是全覆蓋、半覆蓋、無覆蓋，如果原來政府承諾財政收入還款的一對一賣完土地還錢的項目，不能獲得后續的銀行貸款，但地鐵軌道都鋪好了、地鐵洞挖好的，不能停工啊，政府會想辦法把全覆蓋平臺的錢轉給無覆蓋的平臺公司周轉。”前述大行風險管理部高管表示，“對于地方政府來說，這永遠是一盤棋。”

多位受訪者透露，目前不少銀行都在對相關平臺貸款進行期限重組，在15年的還款期內，根據其項目的現金流規律做出調整。還有的則用新的項目貸款后用于償還平臺貸款的債務。一位受訪者稱，平臺貸款本質上就是政府的按揭，不少政府投資項目自身的現金流是不足以還款的，而是通過政府的轉移支付、稅收優惠、財政補貼實現的。對于這部分貸款如何認定，如何控制風險，各界存有爭議。