我國城鄉基本公共服務非均等化研究

摘要：城鄉基本公共服務非均等化問題是當前我國面臨的嚴峻問題，實現城鄉基本公共服務的均等化有利于維護社會公平、服務型政府的構建以及社會的和諧與穩定。當前，我國城鄉在基礎設施、基礎教育、社會保障、醫療衛生等方面存在明顯的差距，體制的不完善以及政府治理理念的錯位是導致非均等化的主要原因。因此，需要通過改革和完善相關體制，轉變政府治理理念等措施，推進我國城鄉基本公共服務的均等化。

關鍵詞：城鄉；基本公共服務；非均等化

中圖分類號：F063.1 文獻標識碼：A

Unequal Basic Public Services in Urban and Rural Regions of China

WU Jian-hua1，ZHA Li-yan2

(1. Department of Humanities and Social Sciences，Nanjing Institute of Technology， Nanjing 211167，

China; 2. College of Law and Politics， Nanjing University of Technology ， Nanjing 211816，China)

Abstract: The basic public services in urban and rural regions are unequal in our country， which is a serious problem our country face now. The equalization of basic public services in urban and rural regions is beneficial to the maintenance of social justice， the construction of service-oriented government and social harmony and stability. Recently， there is a large gap in aspects of infrastructure， compulsory education， social security， healthcare and so on between urban and rural. The main reasons for this problem are imperfect systems and wrong governance philosophy. Therefore， measures such as improving related systems and transforming governance philosophy should be taken to promote the equalization of basic public services in urban and rural regions of our country.

Key words：urban and rural regions; basic public services; unequalization

近年來，我國高度重視基本公共服務均等化問題，黨的十七大報告指出縮小區域發展差距必須注重實現基本公共服務均等化。基本公共服務均等化包括區域之間、城鄉之間和居民個人之間的基本公共服務均等化，其中城鄉之間的基本公共服務均等化是目前備受關注的熱點問題。城鄉基本公共服務均等化即以政府為主體，以農村為重點，在城鄉間合理配置公共服務資源，向城鄉居民提供與其需求相適應的，不同階段具有不同標準的、最終大致均等的基本公共服務，使城鄉居民在享受基本公共服務的數量、質量和可及性方面都大體相當［1］。因此，實現城鄉基本公共服務均等化對于維護社會公平和穩定、構建社會主義和諧社會具有重要作用。

一、實現城鄉基本公共服務均等化的現實意義

1.實現城鄉基本公共服務均等化有利于維護社會公平。新公共行政學強調公共行政的核心價值在于社會公平，弗雷德里克森認為倡導公共行政的社會公平是要推動政治權力以及經濟福利，轉向社會中那些缺乏政治、經濟資源支持、處于劣勢境地的人們［2］，實現城鄉基本公共服務的均等化是新公共行政學社會公平理論的具體體現。當前，我國城鄉基本公共服務供給嚴重失衡，在基礎教育、社會保障、基本醫療等方面存在較大差距，無法滿足農民的需求，加大了社會不公正的程度，這種狀況與公共行政的核心價值以及當前所倡導的以人為本、科學發展的理念是不相符的。因此，縮小城鄉基本公共服務供給的過大差距、實現城鄉基本公共服務的均等化，對于維護社會公平正義、確保人民群眾共享發展成果具有重大意義。

2.實現城鄉基本公共服務均等化有利于服務型政府的構建。登哈特夫婦的新公共服務理論認為政府的職能是服務，而不是“掌舵”；公共利益是目標而非副產品；在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性；為公民服務，而不是為顧客服務；責任并不簡單；重視人，而不只是重視生產率；公民權和公共服務比企業家精神更重要［2］。新公共服務理論要求政府把更多的職能轉向公共服務，以實現全體公民的公共利益為根本目標，構建服務型政府。實現城鄉基本公共服務的均等化需要政府把更多的職能從經濟建設轉向公共服務，為城鄉居民提供均等化的基本公共服務，保障全體公民公共利益的實現。政府通過逐步實現基本公共服務的均等化逐步實現向服務型政府的轉變。

3.實現城鄉基本公共服務均等化有利于社會的和諧與穩定。和諧社會是實現人與人、人與自然、人與社會的和諧。目前，城鄉基本公共服務的非均等化是影響社會和諧的重要因素。農民對基本公共服務的需求沒有得到滿足，農民應有的權益沒有得到實現，城鄉差距不斷擴大，使人與人、人和社會之間的矛盾不斷加劇，不利于和諧社會的構建。因此，緩解社會矛盾、實現社會和諧的重要條件是全體社會成員享有水平大致相當的基本公共服務。

二、我國城鄉基本公共服務非均等化的現狀

當前，我國政府正積極努力地推動基本公共服務的均等化供給，一定程度上縮小了城鄉差距。但是，具體而言，我國基本公共服務的城鄉差距仍然較大。

1.城鄉基礎設施不均等。基礎設施是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，是用于保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務系統［3］。我國城鄉在基礎設施上的不均等是顯而易見的。在城市，供水供電設施完善，道路寬闊平坦，交通便利。城市社區基本都有活動中心、健身中心、公園等等。而在農村，供水供電設施不完善。廣大農村地區尤其是中西部地區的農村還存在飲水安全問題；農村電網薄弱，特別是在用電高峰期，經常會因電壓太低而停電。農村道路狹窄，坑坑洼洼，很多農村道路都沒有安裝路燈，由于夜間沒有路燈照明而導致交通事故的情況經常發生。農村交通不便，大部分農村至今沒有通公交或公交線路單一，限制了農民的出行和與外界的聯系。國家對城鄉基礎設施建設的投入也是存在差異的。2008年，國家在城鎮的固定資產投資為148 738.3億元，而在農村的固定資產投資只有24 090.1億元［4］。城鄉基礎設施的不均等是導致我國城鄉經濟發展差距的主要原因。

2.城鄉基礎教育不均等。國家的建設和社會的發展需要優秀的人才，而教育作為培養人才的主要方式自然具有舉足輕重的作用。基礎教育作為最基本的教育階段是培養人才的基礎和保障，是不可忽視的環節。然而，我國農村基礎教育發展水平與城市相比還存在較大差距，主要表現在以下幾個方面。一是城鄉教育資源分配不公平。各級政府在教育經費、師資等方面優先考慮城市，而農村教育資源有限，無法滿足需求。二是城鄉義務教育環境存在較大差距。從硬件來看，農村學校教學和辦公環境、教學儀器、實驗設備等都不如城市。《國家教育督導報告2008》顯示，2006年全國城市小學校均擁有計算機71臺，而農村小學平均只有6臺；全國城市初中校均擁有計算機102臺，而農村初中平均只有38臺。三是農村師資力量薄弱，難以滿足義務教育的需要。由于農村教師待遇差，生活條件艱苦，一般大學生都不愿意到農村教書，更不用說優秀教師了。師資的短缺致使一個老師往往教授多門課程。農村教師數量的短缺加上教師素質的低下導致農村教學質量遠遠落后于城市。

3.城鄉社會保障不均等。社會保障是指國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權利給予保障的社會安全制度。社會保障的本質是維護社會公平進而促進社會穩定發展。一般而言，社會保障由社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等組成［5］。目前，我國城鎮居民的社會保障體系是比較健全的。而農村雖然也有獨立的農村社會保障制度，但是和城市相比差異很大。據我國勞動與社會保障部提供的數據，當前，我國城市社會保障制度的基本框架已大致建成，進入完善發展階段，各大中小城市的最低保障制度、救濟制度及各項優撫工作也都已建立完善和順利開展。而農村的社會保障體系僅包含農村社會養老保險、農村社會合作醫療，并且保障水平相當低。2010年7月份民政事業統計月報的數據顯示，當月城市居民最低生活保障人數為2 293.9萬人，城市最低生活保障支出為264.1億元，農村居民最低生活保障人數為5 046.8萬人，農村最低生活保障支出為209.2億元。農村居民最低生活保障人數是城市的兩倍多，可是國家對農村的最低生活保障支出卻低于城市。

4.城鄉醫療衛生不均等。健康是人類永恒追求的目標，是人類從事一切活動的保障。而醫療衛生則是保障人類健康的重要手段。“看病難、看病貴”是我國近幾年備受關注的熱點問題，也是困擾農民的一大難題。究其原因，城鄉醫療衛生的不均等是重要因素。在醫療衛生資源方面，全國約30%的城鎮人口就占有近70%的醫療資源，而70%的農村人口卻僅占有近30%的醫療資源。在醫務人員業務水平方面，農村醫務人員業務水平較低。由于經濟和環境等因素，高學歷和高水平的醫務人員都涌向城市。農村的醫務人員在學歷和職稱水平上都低于城市。在醫療設施方面，城市醫院規模大、數量多、設備先進，而農村只有衛生所、醫務室，且數量少，設備陳舊。2007年，全國衛生機構擁有萬元以上醫療設備的總價值為29 461 655萬元，而其中配置在農村鄉鎮衛生機構萬元以上設備總價值僅有952 723萬元，僅占全國總價值的3%［6］。

三、城鄉基本公共服務非均等化的原因探析

1.城鄉異體的公共服務供給制度。城鄉異體的公共服務供給制度是導致城鄉基本公共服務非均等化的根本原因。建國以后，我國實行城鄉分割的二元經濟社會結構，推行重工業和城市優先發展戰略。在城鄉二元經濟結構下，我國實行城鄉異體的公共服務供給制度。新中國成立至改革開放前，城市公共服務制度依賴于城市工業制度，城市居民在吃、穿、住和醫療等方面都有相應的制度保障。而農村實行的是以制度外供給和工分制下的雙軌成本分攤為顯著特征的公共服務供給制度。農村居民主要依靠自身力量提供公共服務。改革開放至農村稅費改革前，雖然強化了地方政府對地方公共服務的供給責任，但仍然是一種國家財政制度以外的籌資方式，農民承擔主要供給責任。農村稅費改革至今，城市公共服務由政府提供，資金主要來源于財政撥款，并有強有力的制度保證實施。而在農村，雖然國家財政也加大了對農業的補貼，但由于沒有建立城鄉統一的公共服務供給制度，再加上農業稅的取消使縣鄉政府財政困難，農村的公共服務水平仍與城市存在較大差距［1］。

2.公共財政體制不完善。公共財政體制的不完善使農村基本公共服務的供給因缺乏財力支撐而遠遠落后于城市。首先，政府間事權劃分不合理。根據財政分權理論，中央政府負責提供全國性的公共服務，地方政府負責提供地方性的公共服務，跨區域性的公共服務由中央政府和地方政府共同提供，或由幾個地方政府聯合提供。但在實踐中，中央政府和地方政府在農村公共服務的責任劃分上不盡合理。尤其是在交叉事權的劃分上比較模糊，難以準確判斷事權歸屬。另外，中央政府把過多的事權交給地方政府，而較高層次的地方政府又將事權逐級下移，導致大部分農村公共服務由基層政府提供，增加了基層政府的負擔。其次，財權和事權不對稱。實行分稅制后，財權逐級上收，事權卻逐級下移，導致縣鄉政府財力吃緊，無法保證農村公共服務的有效供給。再次，財政轉移支付制度不完善。主要表現為一般性的轉移支付規模過小，專項轉移支付規模過大；轉移支付辦法不規范、不透明等等。

3.自上而下的決策體制。我國的公共服務供給決策體制是與政府層級結構相適應的自上而下的決策體制，在這種體制下，鄉鎮政府作為農村公共服務的供給主體和農民作為公共服務的接受者之間存在著目標的沖突。按照韋伯的官僚制理論，由于嚴格的層級體系和權威結構的存在，官僚政績的衡量者和升遷的決定者是官僚的上級領導。因此，鄉鎮政府所追求的目標主要是完成上級下達的經濟發展的任務指標，而不是提供公共服務。即使提供公共服務，也熱衷于一些見效快、能增加官員政績的短期公共服務項目。從農民的角度來講，他們追求的目標是政府保質保量的提供他們需要的公共服務。而只有農民把他們的需求順暢地表達出來，政府才能提供他們需要的服務。但現實是一方面缺乏農民表達需求的機制保障，另一方面農民也缺乏表達需求的意識。農民需求表達機制的缺失導致農民表達自身需求的成本過高，一定程度上抑制了農民表達需求的積極性。同時，由于受歷史文化傳統以及農民自身文化素質的影響，大多數農民缺乏表達需求的意識，即使有，也不知道如何表達。

4.政府治理理念錯位。意識是行動的先導，保障城鄉基本公共服務均等化的供給，最基本的條件是各級政府和政府的各部門一定要從思想上高度重視并強化自身的服務與責任意識。而現實狀況是政府缺乏為城鄉居民提供均等化的基本公共服務的意識。西方發達國家的政府治理經歷了由統治行政向服務行政，到目前最新的治理和善治。為了順應西方國家的改革潮流，我國也不斷深化行政管理體制的改革，但是仍處于管制行政向服務行政的轉變階段，管制行政仍占主導地位，政府的治理理念尚未從“管理”向“治理”，從“經濟建設”向“公共服務”轉變。由于政府治理理念的錯位，國家不給予足夠的財力支撐農村基本公共服務事業的發展，有些縣鄉政府從自身利益而不是農民利益出發，大搞政績工程，忽視公共服務。

5.監督機制不健全。絕對的權力導致絕對的腐敗。權力如果不受到監督，就會導致腐敗的滋生。政府作為基本公共服務的供給主體，其行為是在有限理性的指導下進行的，如果缺乏外在的監督往往會做出與人民利益向違背的行為。目前，我國在基本公共服務方面的監督和制約機制是不健全的。監督部門和監督制度的嚴重缺失，不僅扭曲了城鄉基本公共服務的供給結構，而且造成了一些供給資金使用和管理上的不當，資金被浪費或挪用的現象時有發生。加上各級政府在基本公共服務中的職責缺乏明確的劃分，缺少有效的工作績效考核和行政問責制度，這就使得有關部門態度不積極、工作不到位，使農民享受的公共服務與政府的投資不相匹配，嚴重降低了農村公共服務的供給效率，加重了城鄉基本公共服務供給的不均衡。

四、推進城鄉基本公共服務均等化的路徑探析

1.建立城鄉統一的公共服務體制。建立城鄉統一的義務教育體制，促進城鄉義務教育的均衡發展，使城鄉孩子享有均等的受教育機會。統籌發展城鄉公共醫療衛生事業，實現醫療機構和衛生資源在城鄉合理配置。統籌城鄉社會保障，全面落實農村最低生活保障，加快全面推行新型農村合作醫療制度，提高統籌基金的比例，降低自費比例，減輕農民“看病難、看病貴”問題。蘇州市在統籌城鄉發展，走出城鄉二元結構方面具有值得借鑒的經驗。吳中區將失地失業農民納入城鎮職工養老保險體系；昆山將農村新型合作醫療改為農村基本醫療保險，推動城鄉一體基本醫療保險制度改革；常熟市逐步將農村各類企業及其職工、民辦非企業單位及其職工、個體工商戶及雇工和靈活就業人員納入城鎮企業職工基本養老保險覆蓋范圍［6］。這些措施的推行有效地促進了農村經濟發展，提高了農民的生活水平，縮小了城鄉差距。

2.改革公共財政體制，提供財力保障。一是明確劃分各級政府事權。在原有政府間事權劃分原則的基礎上，中央政府應以實現城鄉基本公共服務均等化為目標，強化再分配職能。農村基本公共服務應由中央政府和地方政府共同提供。二是建立財權和事權相對等的公共財政體制。根據財權和事權相統一的原則，賦予同各級政府部門供給責任相適應的財政權力，保證各級政府有充足的財力提供相應的公共服務。針對目前基層政府財力緊缺，農村基本公共服務供給滯后的現狀，中央政府應加大對農村的財政投入，給予基層政府相對多的財力支撐。三是是完善財政轉移支付制度，優化轉移支付結構。要從實現城鄉基本公共服務均等化的現實要求出發，逐步提高一般性轉移支付的比重，增加對基層政府的轉移支付，把更多的財力向基層轉移，用于農村基本公共服務的供給。近年來，蘇州市不斷加大公共財政對農村基本公共服務的支持力度，逐步擴大公共財政覆蓋農村范圍，建立了農村最低生活保障、農村合作醫療保險和農村基本養老保險制度三大保障體系，有效推動了城鄉一體化建設［7］。

3.改革決策體制，完善農民需求表達機制。建立自下而上的決策體制，完善農民需求表達機制對于保障城鄉基本公共服務的均等化供給具有重要作用。農民只有把對公共服務的需求有效表達出來，政府才能知道農民想要什么，才能提供農民需要的公共服務。首先，提高農民的組織化程度。農民作為弱勢群體靠單個人的力量是無法有效表達需求的，因此需要成立相應的農民組織，依靠組織的力量表達需求。其次，實現農民需求表達的制度化。應建立農民表達需求的制度，并不斷加以完善，為農民表達需求提供制度化的保障。最后，改革農村和鄉鎮政府負責人的產生辦法。通過選舉約束，使他們真正能夠對選民負責，在決策科學化和民主化的基礎上，從農民需求而不是政績和利益出發供給公共服務，切實滿足農民的需求。

4.轉變政府職能，實現多元化治理。在城鄉基本公共服務的供給過程中，要逐步形成政府主導、市場和社會共同參與的多元化治理模式。為此，一要加快建立服務型政府，確立政府在基本公共服務提供上的主導地位，引導各級政府把更多的職能轉向社會管理和公共服務，提高政府的服務和責任意識，促進其由管制型政府向服務型政府轉變。二要在公共服務供給中引入市場機制。政府應通過各種形式將自身承擔的部分公共服務職能交由市場行使，把更多的精力用于基本公共服務的供給上。三要建立公共服務供給的社會參與機制。一方面，要大力培育社會組織，建立政府與社會組織在公共服務供給上的合作伙伴關系；另一方面，要充分發揮社區在基本公共服務供給中的作用。在這方面有些地方已取得較好經驗。如江蘇省昆山市積極建設農村社區服務中心，在對現有相關資源整合的基礎上，按照缺什么補什么的原則，在城鄉兩級，高起點、高標準規劃改造和新建一批村（社區）公共服務中心。這些社區服務中心集行政服務、便民服務、文化體育服務、醫療保健服務、社會安全服務、黨建服務六大功能為一體，提高了農民對基本公共服務的可及性，改變了長期以來政府公共服務在農村“邊緣化”的問題［8］。

5.健全監督和約束機制。城鄉基本公共服務的均等化離不開外部的監督和約束。一方面，要建立有效的監督機制來規范政府的行為，加強對基本公共服務供給的監督，明確監督主體、監督內容、監督對象、監督程序和監督方式。另一方面，在明確劃分中央和各級地方政府職責的基礎上建立一個按照基本公共服務均等化為導向的績效考核指標體系和相應的政府問責制度，來強化政府對基本公共服務供給過程和結果的監管職責，強化各級政府部門的責任意識。在績效考核方面，建立基本公共服務的各項指標，同時把農民對基本公共服務的滿意度作為績效考核的主要指標。在問責制方面，通過建立完善的責任追究制度，構建全流程、全方位的問責機制，將基本公共服務的決策、執行等各環節都納入問責范圍，使行政系統內部問責、立法機構與司法機構問責以及社會輿論問責有機結合起來［9］。績效考核與問責制的推行，既對政府供給基本公共服務提供了動力也施加了壓力，必將有效推動城鄉基本公共服務的均等化。

參考文獻：

［1］ 王謙.城鄉公共服務均等化問題研究［M］．濟南：山東人民出版社，2009：3，69-70.

［2］ 丁煌.西方行政學說史［M］．武漢：武漢大學出版社，2004：310，409-413.

［3］ http://baike.baidu.com/view/277705.htm［EB/OL］．

［4］ 中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒-2009［Z］．北京：中國統計出版社，2009.

［5］ http://baike.baidu.com/view/101434.htm［EB/OL］．

［6］ 中華人民共和國衛生部.2008中國衛生統計年鑒［Z］．北京：中國協和醫科大學出版社 ，2008.

［7］ 韓俊. 統籌城鄉發展 率先走出二元結構［N］．新華日報，2010-06-08（B7）.

［8］ 昆山“五位一體”推進城鄉公共服務體系建設［EB/OL］．［2008-07-16］．http://news.qq.com/a/20080716/000437.htm.

［9］ 遲福林，方栓喜，匡賢明，王瑞芬，常英偉.加快推進基本公共服務均等化(12條建議)［J］．經濟研究參考，2008(3).

（責任編輯：關立新）