英美金融監管改革及啟示

本輪國際金融危機的爆發和持續蔓延表明，金融監管機構未能及時識別和回應金融風險，金融監管框架出現了重大失誤，金融監管在宏觀管理、單個金融公司、消費者保護和市場監管等方面的一些根本性問題亟待解決，新的改革勢在必行。當前，加強對系統性金融風險的監測和防范，建立健全逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架已經成為各國高度關注的內容和改革的重點。本文扼要介紹英美兩國金融監管改革新的動向及其啟示。

英國金融監管改革概況

為了應對嚴重的金融危機，英國財政部于2010年7月正式公布了新的一輪金融監管改革方案征求意見稿，明確撤銷金融服務局(Financial Service Authority，FSA)，授予英格蘭銀行宏觀審慎管理和微觀審慎監管權，英格蘭銀行將成為唯一的金融監管機構，負責全面金融監管，并計劃在2012年完成相關立法，2013年元旦前制定實施細則。改革的主要內容如下：

政府將立法取消現有的金融穩定委員會(FSC)，在英格蘭銀行董事會設立金融政策委員會(Financial Policy Committee，FPC) ，該委員會的主要職能是進行宏觀審慎管理，包括三大塊：監測金融系統，識別系統性風險；采取措施解決金融系統性風險和不平衡性；就其行為向國會和公眾披露信息。具體有六個方面的工作：一是監測英國金融體系的穩定性，識別出新的風險，周期性的不平衡。二是監測和評估新設立的審慎監管局 (Prudential Regulation Authority，PRA)和消費者保護和市場管理局(Consumer Protection and Markets Authority，CPMA) 的活動，識別出任何可能影響金融穩定的跡象。三是協調PRA和CPMA的監管活動，既要確保兩者之間職責劃分的適宜，又要確保各項潛在風險都在監管范圍之內。四是評估宏觀審慎管理工具的有效性，并考慮適當增加或調整工具。五是關注與金融穩定有關的銀行業其他方面，如銀行基礎設施監管、銀行倒閉清算等。為確保FPC的職責行使符合宏觀審慎原則，政府擬為其提供專有的宏觀審慎工具。六是定期公布和報告宏觀審慎和金融穩定進展情況。

新成立的下屬于英格蘭銀行的審慎監管局 (PRA)，將宏觀審慎管理和微觀審慎管理集中于央行，原有金融服務局(FSA)同時廢除，從而徹底消除職責不清和監管漏洞問題。審慎監管局(PRA)實施對單個機構的監管。通過PRA實施微觀審慎監管和宏觀審慎管理政策，對金融企業施以有效監管，促進金融體系的穩定和審慎經營。政府立法將PRA目前的監管范圍定為：監管銀行和其他接受存款機構（包括房屋抵押貸款協會和信用社）、經紀商（或投資銀行）以及保險公司（包括互助保險協會社團）接受存款、實施保險合同及其他主要投資交易的活動。其監管職能包括：一是對金融企業的安全性和穩健性實施判斷，并采取恰當的行動；二是制定金融企業的核心監管規則；三是核準金融企業須經審批的經營活動；四是監管金融企業遵循規則執法；五是批準個人在金融企業中行使職權。

新設立的獨立的消費者保護和市場監管局(CPMA)承擔原由公平貿易局(OFT)、金融服務督察局(FOS)等機構承擔的部分職責，專注于消費者保護和金融市場規則監管，確保消費者和市場參與者的利益，確保金融服務和市場的透明運作，維護市場的信心和完整性。其監管范圍包括所有金融零售和批發企業（不論審慎監管局是否監管）以及金融市場批發中的交易行為（又稱為市場行為）。其監管職權包括：一是制定金融零售和批發領域內的金融公司行為規則；二是對界定為不審慎的行為進行特別許可；三是必要時在職權范圍內，強制執行業務規則和審慎規則；四是審批金融企業的有關內部控制制度；五是行政管理職能包括監管征費等。

美國金融監管改革概況

近年來，為了彌補金融監管的空缺，并對引發2008年金融危機的罪魁禍首──投機性交易操作實施禁令，美國朝野上下積極推動金融監管的改革，經過多方的博弈和反復，2010年7月，美國總統奧巴馬簽署了經參眾兩院通過的《多德─弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》。其中，法案第一章又稱“金融穩定法”(Financial Stability Act)，集中體現了該法案改革監管體制，彌補監管空缺，以防范系統性金融風險、維護金融穩定的宗旨。該法案被認為是二十世紀三十年代以來美國金融監管史上最為矚目的改革法案，其主要內容如下：

一是設立金融穩定監督委員會(FinancialStabilityOversight Council，FSOC)，負責識別和防范系統性金融風險。 FSOC的職責主要包括：識別威脅金融穩定的風險，并提出應對措施；確定系統重要性金融機構，指定其接受美聯儲監管；在必要時批準美聯儲分拆嚴重威脅金融穩定的金融機構；促進成員機構、其他聯邦或州監管機構之間的信息共享，協調政策制定、檢查、報告和處罰等事項。

二是授權美聯儲負責系統性金融風險的具體監管。美聯儲不僅對資產規模超過500億美元的銀行類金融機構實施監管，還對所有具有系統重要性的金融控股公司、證券、保險等機構進行監管。負責監管系統重要性支付、清算和結算活動以及系統重要性金融市場基礎設施，并保留對小銀行的監管權。

三是針對具有系統重要性金融機構制定更加嚴格的金融監管標準，降低金融機構“大而不倒”風險。實施“沃爾克規則”，限制商業銀行運用自有資金開展自營交易業務。

四是擴大監管范圍，填補監管漏洞。限制銀行自營交易及高風險的衍生品交易。場外衍生品接受商品期貨委員會和證券交易委員會(SEC)監管，衍生品交易應進行集中清算。對沖基金和私募基金投資顧問需到SEC注冊，并報告交易情況和資產組合等方面的信息。

五是設立新的破產清算機制，由聯邦儲蓄保險公司負責，責令大型金融機構提前做出自己的風險撥備，以防止金融機構倒閉再度拖累納稅人救助。

六是對美聯儲賦予更大的監管職責，但其自身也將受到更嚴格的監督。美國國會下屬政府問責局將對美聯儲向銀行發放的緊急貸款、低息貸款以及為執行利率政策進行的公開市場交易等行為進行審計和監督。

七是美聯儲將對企業高管薪酬進行監督，確保高管薪酬制度不會導致對風險的過度追求。美聯儲將提供綱領性指導而非制定具體規則，一旦發現薪酬制度導致企業過度追求高風險業務，美聯儲有權加以干預和阻止。

基本的啟示

英美兩國提出的新的金融監管改革舉措，其最終的效果還有待觀察，但改革的方案給出了如下啟示：

一是切實防范系統性金融風險、維護金融穩定。本輪國際金融危機的爆發表明，以保證單個金融機構穩健經營為目標的微觀審慎監管不能有效維護金融穩定，在防范系統性金融風險方面存在重大缺陷。因此，兩國有關監管改革的建議和方案都把提高系統性風險防范能力、維護金融體系穩定作為改革的核心內容。

二是強化中央銀行在防范和化解系統性金融風險中的地位和作用。將中央銀行納入宏觀審慎監管框架，并在其中發揮主導作用，成為國際組織和各國金融監管改革的核心內容。美國以構建宏觀審慎監管框架為核心，著力加強了美聯儲防范系統性金融風險的功能，試圖將把美聯儲打造成為“金融監管超級警察”。而改組后的英格蘭銀行不僅負責宏觀審慎管理，還將承擔起金融服務局的微觀審慎監管職責。

三是實現宏觀審慎管理與微觀審慎監管的有效結合。宏觀審慎監管與微觀審慎監管互為補充，是維護金融穩定不可缺失的支柱。巴塞爾協議Ⅲ并沒有簡單地拋棄資本、風險暴露、流動性等傳統的微觀審慎監管指標，而是進一步強化和提高這些監管要求，特別是著重加強和挖掘微觀監管指標的宏觀審慎管理內涵。資本留存緩沖（占普通股的2.5%）要求銀行持有高于最低資本要求的資本以吸收損失，從而降低銀行在收縮貸款時的壓力；最低資本杠桿率要求和新的流動性標準將有助于在經濟上行時期抑制金融失衡的過度累計；計提逆周期資本緩沖要求金融機構在信貸過度增長、系統性金融風險上升時加以累計，以備經濟下行時期使用，同樣有助于平抑經濟金融周期。

四是加強監管機構間的協調配合。為了應對系統性風險、維護金融穩定，系統性風險監管者必須及早識別、預警和防范金融體系潛在的系統性風險，克服現行監管體制中存在的監管權力分散和協調合作不暢的不足，加強監管協調，擴大信息共享。美國金融穩定監督委員會(FSOC)成員來自美聯儲、財政部、聯邦存款保險公司、貨幣監理署、證券交易委員會、消費者金融保護局等聯邦金融監管機構。英國則成立金融政策委員會(FPC)，進行宏觀審慎管理。

五是覆蓋所有具有系統重要性的機構、產品和市場，完善場外衍生品市場監管。近年來，在不斷進行的金融創新過程中，相當部分的金融中介業務被轉移到各類場外結構性金融產品和投資銀行、對沖基金、貨幣市場基金、特殊目的實體以及其他私人資金池等類銀行機構中去。這類機構一個共同特點是杠桿率偏高，存在較大的流動性風險。類銀行機構與傳統金融機構盤根錯節，很容易引發系統性風險。但上述機構和產品在現行金融監管中未受到監管或者監管不足，成為系統性風險產生和擴散的重要渠道。因此，英美兩國在新的改革中都要求不具有系統性影響的金融機構、市場和工具也應具備注冊資格或接受適當監督，還要特別考慮到非系統重要性機構的同質性行為潛藏的系統性風險。

（作者：英國伯明翰大學經濟學院碩士研究生）