從南海問題看“爭端中的公共外交”

自今年5月以來，南海問題持續發酵，成為我國周邊外交中的一個熱點，其直接后果是在國際輿論上的反應，對我國的周邊公共外交也提出了新的挑戰。經由近期國際輿論的反應，我們可以看出南海問題非常典型地體現了我國周邊公共外交的一些新特點。

一

從目前來看，圍繞南海問題，我國周邊公共外交主要面臨三方面的挑戰。

一是南海問題推動高層借助各種輿論平臺發聲，在國際組織和國際活動的舞臺上，中國、美國和南海周邊的東盟國家都借助媒體、輿論廣泛表達國家立場，甚至出現了有較強對立的觀點，或不直接的意見交鋒，這都給一個國家的公共外交工作帶來直接沖擊。在近期的幾次重要周邊會議，如中美對話、香格里拉會談、東盟會議上，我國外交部長楊潔篪等外交系統、軍隊系統領導都專門就南海問題公開表態。

二是各國媒體集中報道南海爭端，對國家形象產生挑戰。從2011年4月份開始，以菲律賓國內3家英文報紙為例，對南海問題的報道數量快速上升，兩個月內的報道數量超過2010年全年，當然這一方面和中國菲律賓雙方在爭議島礁的活動有關，另一方面也和近期東盟一些國家對我國海軍綜合實力發展的關注相關。最典型的例子是美國媒體中關于中國航空母艦發展情況的報道，頻繁為菲律賓、馬來西亞的媒體所引用。

三是公眾情緒易形成對立，對外交決策產生直接影響。無論是在我國國內和菲律賓、越南國內，南海問題都容易形成公眾情緒的焦點，甚至會在網絡平臺上出現帶有較強情緒性的網民意見，經由媒體報道出來，或者推動了民眾的示威游行，或者推動了民族主義情緒的蔓延。尤其是軍事行動的新聞容易被網絡放大，在這個過程中，網絡成為了一個重要的意見平臺，偶爾出現的假新聞也加劇了這一平臺上的情緒化表達，如每年幾乎都會出現在中國網絡論壇中的“中國海軍擊沉菲律賓戰艦”新聞就是個典型例子。

南海近期的輿論熱點不是偶然的。隨著我國綜合實力的不斷擴大，在周邊國家的輿論中出現了新形態的“中國蘇醒論”，這其實是傳統中國威脅論的變種。周邊國家認為中國的經濟已經成為世界第二，中國必然要爭取更大的生存空間，這樣中國一是必然會和美國等傳統強國在多個層面上發生沖突，二是必然要將以往因為實力不濟而擱置的一些爭議重新提出來，爭取自身利益的最大化。在這種情況下，南海就成為了輿論的焦點，菲律賓、馬來西亞的國內輿論都就此提出：一是要美國在南海爭端中發揮更大作用，二是要本國政府采取更堅決的措施，在中國實力未到達的地區盡快實現實質性的占領，并在國際場合迫使中方承認既成事實。

二

前述三個方面的挑戰其實也折射出當前“爭端中的公共外交”這一重點命題。所謂“爭端中的公共外交”，是指在國與國之間存在爭端的情況下，通過有針對性的公共外交活動專門降低特定問題的輿論壓力，從而維護良好國家形象，確保政策環境和國家安全。爭端問題持續時間較長，在輿論上爆發有一定的特殊性，比如要有一個突發事件觸發點，在媒體報道中的獨立性比較差，時效也不長，因此它強調的首先是針對性、同時要兼顧時效性和持續性，但是一般來說，這種公共外交的特點是在輿論上短期發力，輔以長期持續的傳播。

“爭端中的公共外交”，其實并不是一個新的問題。從持續性上說，日俄北方四島爭端持續多年，日本長期針對北方四島推行公共外交活動就是一個典型案例；從突發性上看，英國在20世紀80年代馬島戰爭期間，在南美地區的不少國家廣泛開展文化外交活動，介紹英國歷史上在馬島的活動；印巴圍繞克什米爾地區的國際輿論爭取活動也此起彼伏持續了很多年。爭端中的公共外交，往往有兩個層面的對象：一是關注這一熱點的國際輿論，二是直接發生爭端的對象國輿論。但是爭端中的公共外交面對兩個最大的困難，一是糾紛涉及國家核心利益，二是民族主義情緒。

而對于我國來說，近期研究“爭端中的公共外交”也成為了迫切問題。從歷史上看，我國是世界上陸地鄰國最多的國家之一，海洋鄰國數量也很龐大，東海、南海都存在與別國爭端海域或專屬經濟區重合部分，還與少數國家在陸地邊界劃定上仍未解決。這些地區是潛在的輿論沖突熱點，隨時可能因為某些突發事件而爆發；從現實中看，隨著我國實力的壯大和利益空間的擴大，輿論的摩擦和實際突發事件的出現可能性確實更高了，如2010年的中日釣魚島撞船事件；從未來看，這些爭端短期內難以徹底解決，如果不提高爭端中的公共外交能力，無異于在我國周邊形成輿論壁壘，強化了周邊關系不確定的壓力。

因此，要加強爭端中的公共外交能力，實際上是承認我國在周邊輿論環境中無法回避的負面因素，正視爭端可能產生的輿論壓力，提高負面輿論壓力的承受能力，提高在對外傳播中的快速反應能力。除了正常的工作之外，有兩點是當務之急。

一是要強化爭端中公共外交的“爆發力”，這種“爆發力”表現為，一旦發生爭端，公共外交的對外傳播媒體、使領館發言人、學術界的輿論規模和輿論動員能力。文化手段可以在中長期形成潛移默化的效果，但是在爭端中效果不明顯，甚至會成為受人攻擊的把柄；從手段上看，爭端中的公共外交要求更高的緊迫性和更強的針對性，是公共外交中的一種典型建構主義，要求公共外交工作者直接參與一線的公共外交工作。甚至是國家領導人、外交部門、軍隊負責人要有更加頻繁的公開發布信息、公開演講，不怕質疑和輿論交鋒。在爭端的公共外交中，政府領導人有不可替代的輿論影響力，一旦缺位，沒有其他公共外交手段可以完全代替。

二是要提高公共外交的“輿論儲備”。所謂“輿論儲備”是指這些爭端問題的研究、報告和“二軌”對話，這些儲備可能在爭端中轉化為輿論附加值。美國主要智庫和基金會長期從事全球熱點地區的研究報告，這些報告頻繁被各國媒體所引用，有助于在熱點爭端中找到歷史數據和更多元的輿論支持；“輿論儲備”還體現為對同一政策在不同政治語境中的多元表達，如我國的南海問題政策長期歸納為“主權在我，擱置爭議，共同開發”，可以根據不同的政治場合，由不同的群體表述為“全球化環境中的利益分享和責任分擔”，“自由通行原則和主權原則的良性結合”，“中國維護周邊和平穩定的新模式”等不同的提法，實際上表達的是一個共同的意思，維護的是我國一貫的政策主張。這樣在爭端發生時，輿論儲備有助于我們用新的議題不斷吸引國際媒體的關注，爭取輿論制高點，化解國際輿論對我國政策表達比較刻板的批評。

當然，在爭端中，公共外交也存在一些爭議之處。例如在公共外交中，應當強化還是弱化爭端的識別標志；應當更廣泛借用國內民族主義輿論，還是應當克服民族主義輿論的負面影響；在未發生爭端時是應該多說，還是應該少說；這些問題在未來的研究和理清，有助于我們更好地認識“爭端中的公共外交”。

在今天的國際社會上，大規模戰爭的風險離我們很遠，但是爭端爭議地區或海區的存在，卻需要中國在一個積極的國際輿論環境中捍衛國家主權和領土完整。因為爭端中的輿論誤讀不僅僅是意識形態偏見，還有國家利益摩擦，其困難不亞于甚至更甚于國際傳播的西方壁壘，需要更深入的研究和更積極的實踐。因此，我們要強化爭端時的公共外交能力，實際上是化解爭端中的輿論緊張，爭取對外傳播的一個良性至少是中性的輿論環境。在我國周邊公共外交中，未來較長一段時間，關鍵是如何消解周邊國家對我實力發展的戒心和誤讀。