讓保障房成為社會穩定器

國外社會管理經驗談

瓦薩爾夫婦帶著8個孩子居住在法國巴黎17區的一套六室一廳帶兩個地下車位的廉租房內。瓦薩爾先生是一家保險公司的職員，妻子沒有工作，養育著8個孩子。他們6年前向巴黎市政府提出廉租房的申請，經過調查委員會的審核后得到了目前這套公寓的租住權，每月房租1300歐元，是巴黎市面上同等條件房屋租金的三分之一。

很多發達國家的住宅商品化程度確實很高，但政府并沒有將低收入群體完全推向市場，而是通過提供廉租房等保障性住房來滿足他們基本的住房需求。以“居者有其屋”為宗旨的保障性住房建設，不僅解決了中低收入者的居住問題，也在某種程度上彌合了貧富差距，成為社會和諧的“穩定器”。

歷史：都曾大量興建

法國自二戰后人口激增，外來移民數量也急劇增加。如何解決低收入人口的住房問題、維護社會的穩定，成為政府著力解決的一個重大問題。1956年，法國住房部長皮埃爾·庫蘭特建立了著名的“低租金住房制度”，又被稱為廉租房制度。此后，法國歷屆政府都把廉租房政策的有效推進作為政府的重要任務之一。據統計，在2009年，在法國已經有440萬人享受廉租房待遇，占全國人口的17%。近年來，法國不斷推動社會保障住房建設，使廉租房不斷增加。據法國官方公布的數據，2009年，法國共資助興建12萬套保障房，這一數字是2000年的3倍；2010年，法國政府又出資47億歐元，資助興建保障房。

英國為低收入群體提供廉租房也有悠久歷史，地方政府建造的“公屋”和住宅協會擁有的社會性房屋解決了占人口總數近15%的低收入者的住房問題。英國大規模興建公屋是在第二次世界大戰結束之后，這一造房運動在上個世紀六七十年代達到高潮，為低收入家庭提供了大量可負擔的房屋。

在寸土寸金的大都市，解決中低收入人群的住房問題更加突出。美國紐約市政府多年來一直實施廉租房政策，符合條件的中低收入階層每月用較少的租金就可以租到較好地段的一居室公寓。負責紐約廉租房項目的紐約市公屋管理局成立于1934年，是北美地區最大的公屋管理機構。截至2010年4月，紐約市公屋管理局的廉租房項目已達334個，包括2604幢居民樓、17.8萬套公寓，并擁有居民65 萬人，約占紐約人口的8%。

而新加坡實施的保障房政策的力度最大，它覆蓋了該國絕大多數人口。新加坡于1960年成立了隸屬于國家發展部的建屋發展局，該局是一個帶有政府職能的房地產開發機構，其本質是社會公益性的。新加坡推出“政府組屋計劃”，著眼于解決“中低收入家庭”的住房需求。新加坡的“中低收入家庭”與歐美國家的定義不太一樣，它是指與少數富有人群相對而言的占社會絕大多數的人群。在新加坡，87%的居民通過低價購買或租住政府“組屋”獲得自己的居住權。

建設：政府發揮主導

在保障房的建設方面，資金和土地是兩大難題。上述國家都是政府發揮主導作用，通過出臺相關法規，提供優惠政策，有效化解了這兩大難題。

法國廉租房制度由幾個主體組成：國家和大區出資建設廉租房。市政府負責向開發商提供土地，并提供土地優惠政策，以及負責對廉租房的管理工作。

為解決興建福利性住房的資金來源問題，法國多方面籌集資金，通過合力興建福利性住房。第一，政府通過財政預算撥款來資助；中央政府減免土地稅，地方政府通過補償基金獲得補償；政府通過減免增值稅的方式參與投資；省級政府有權保留30%的福利住房（其中5%提供給國家公務員）。各地和各行政機構投資參與額度各不相同，但中央政府仍是主要投資方。第二，專門的社會住房信貸金融機構承擔住房建設的信貸和投資管理。第三，地方政府也作為中央政府的補充，參與投資建設福利性住房。第四，約有1%的福利性住房由企業投資參與，主要為了其雇員獲益。第五，一些慈善機構吸引企業和其他捐資者的款項，用于福利性住房的建設。

從1975年開始，紐約市出臺相關政策，規定房地產開發商購得政府的地塊建樓，必須拿出20%的單元，供紐約市低收入家庭入住。2006年12月28日，紐約市市長布隆伯格簽署了修改法案，將原法案中規定的開發商必須建造一定面積的平價房屋才能獲得免稅的地區范圍，擴大到包括幾乎整個曼哈頓和部分布魯克林區。在這些地區建房的開發商，建房時必須將房屋總量的20%作為平價房屋租售給中低收入者，才能得到免稅優惠。

在英國，雖然政府在上個世紀80年代之后興建公屋的數量大大減少，但他們為低收入群體提供廉租房的努力并沒有停止，而是讓各住宅協會承擔了這一角色。住宅協會是擁有、管理和出租廉租房的非營利性機構，它將近一半的資金來源（每年數十億英鎊）是政府撥款，并通過收取房租、從銀行借款、發行債券或從私營部門籌款等方式獲得興建和購買廉租房的資金。租戶服務局負責監督住宅協會的管理，聽取租戶的訴求，確保其得到優質服務。目前，英國總共有1900多個住宅協會，擁有大約800億英鎊的社會性住宅，居民達四五百萬人。

新加坡的房地產政策更是有意向保障房傾斜，因為建屋發展局可以無償得到政府劃撥的土地，建造組屋的資金則主要通過向政府舉借低息貸款獲得，所以建造的組屋價格遠遠低于商品房。

分配：首先滿足窮人

保障性住房是為了解決中低收入人群的居住問題，所以在分配上，各國的經驗是主要參照申請者的收入，首先滿足最貧困居民的住房需求。

紐約市政府規定，凡新建或改造的廉租住房，都要在紐約市不同文字的主要報紙刊登公告，向各族裔公平提供信息，介紹該廉租住房申請、分配、居住的一些原則。在紐約，申請廉租房住戶的平均年收入為23087美元，收入越低申請越優先。公屋的房租不超過租戶家庭年收入的30%，并根據家庭收入的多少按比例收取，收入越低租金越低，平均月租金為408美元。

早在1998年，法國就頒布了一項法律，要求福利性住房在分配中增加透明度。2008年，在巴黎大區（巴黎市區和周邊幾個省）租用廉租房的居民每月收入最高不得超過1963歐元，其他地區為1706歐元。住戶一旦獲得廉租房的許可，每年的收入都要接受嚴格的審查，如果住戶的收入超過規定收入標準，要視情況追加房租。

在英國，不管是申請租住政府公屋還是住宅協會提供的廉租房，都必須經過地方政府的嚴格審查，以確保將社會性住宅提供給那些最需要的人。許多地方政府規定，應該向無家可歸者、居住環境過于擁擠和不符合衛生條件的家庭以及因就醫和福利原因需要搬家的人優先提供廉租房。另外，申請者居住地是否屬于所申請房屋所在區域、是否靠救濟金生活、過去的租房記錄如何以及等待時間的長短等也是審批時考慮的因素。

除了通過申請廉租房來解決住房問題之外，收入和財產低于標準的英國低收入家庭還可以向地方政府申請補貼，只用很少的自有資金或完全靠補貼來租住私人擁有的房屋。他們應該租住多大的房屋和得到多少補貼由地方政府評估。申請租房補貼已經成為低收入家庭解決住房難題的又一重要途徑，特別是工作場所附近沒有廉租房供應的家庭。

效果：著眼社會效益

從上述國家的情況可以看出，保障房是由政府主導并帶有很強的政策調控目的的一項公共政策，它的實施著眼于產生良好的社會效益。

保障性住房首先在一定程度上穩定了商品房市場。由于廉租房的租金通常只有市場價格的一半甚至更低，這使很多低收入居民首先選擇租房而不是買房，從而降低了市場上對買房的需求，對穩定房價起了一定作用。在法國的主要大城市，比如著名的小巴黎地區，由于居住人口不斷增加，而新建住宅越來越少，因此地價高得驚人，據統計，去年年底前的平均價格是每平方米6680歐元。這對法國普通家庭都是無法承受的。因此廉租房政策不僅起著平衡房價的作用，也為低收入家庭提供了安身之所。

在新加坡，組屋在購買5年之內不允許出租出售，并且規定每個家庭終身只能買兩次新的組屋，并只能保有一套組屋，不能同時買兩套或三套。同時政府對價格進行直接控制，新加坡一手組屋的價格完全是政府定的，因此無法炒作。二手房市場名義上是隨著市場供給和需求波動的，但是政府也對它進行干預。在二手房交易之前，出售人需要向政府提出申請進行估價，政府把估價公布出來，成交價格只能以估價來進行波動，這樣也就保證了二手房市場價格的平穩。

新加坡李光耀公共政策學院博士顧清揚說，新加坡的住房政策不同于其他國家，新加坡不鼓勵租房，它鼓勵大家都買房，擁有房產。現在新加坡人中有87%住在組屋里，其中擁有組屋產權的占92%。

顧清揚說，新加坡把公共組屋特別是全民擁有組屋作為提高社會凝聚力的一個辦法。國家讓每一家每一戶都有房產，它隨著國家經濟的成長而一起成長，居民可以從國家的經濟成長中通過組屋的增值來分享國家成長的果實。這樣一來，國家和居民就建立了—種社會契約關系，每個人都是人心思穩定，人心思繁榮，“就是將個人的利益和國家的利益掛起鉤來，使國家非常具有凝聚力”。■

法國住房構成中福利性住房比重較大的一個重要原因是有法律保障，如2000年頒布的《城市更新與社會團結法》規定，在人口超過5萬的城鎮中，保障性住房占全部住房的比例不能低于20%，否則將受到處罰。根據法國《回聲報》去年年底的一則報道，2010年法國有666個市鎮因保障性住房比例未達到最低20%的要求而面臨罰款。罰款按每年每欠缺一套保障房罰款152歐元計算，預計罰金總額為7620萬歐元，其中巴黎市達1510萬歐元。

又如，2006年的《國家住房承諾法》鼓勵加大福利性住房供給。2007年，法國通過《可抗辯居住權法》，承諾增加住房建設投入。該法同時規定，國家保障居民的合法住房權，居民可通過法律手段維護自己的住房權。法律還規定，政府應滿足低收入者、無家可歸者等人士對由政府補貼的社會住房的需要。從2008年12月1日起，在住房申請沒有收到滿意答復的情況下，無房戶、將被逐出現住房者、僅擁有臨時住房者、居住在惡劣或危險環境中的人員等住房困難戶可向主管部門要求解決住房問題，如問題得不到解決，可向行政法院提起訴訟。（李明）