淺談西部少數民族地區牧民人口城鎮化

摘 要：西部少數民族地區地域遼闊，人口密度小，牧民居住較為分散，其生產生活環境復雜，條件落后。西部少數民族地區城鎮化發展水平滯后，尤其牧民人口城鎮化進程緩慢。由于文化與制度、生活習慣與傳統經濟生產方面的特殊地域性，牧民人口城鎮化不可能也不可以重復東部地區農村自上而下的城鎮化模式。我們要依據西部少數民族地區牧區自身經濟社會以及城鎮化水平落后的實際出發，因地制宜，通過科學合理的城鎮化建設規劃來選擇正確的發展道路，促進牧民人口城鎮化進程。

關鍵詞：西部少數民族地區；牧民；城鎮化；措施

中圖分類號：C922 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）36-0074-02

一、西部少數民族地區牧民人口城鎮化問題的提出

西部少數民族地區是我國少數民族人口最為集中的地區，其歷史文化、民族宗教問題比較特殊。與西部地區少數民族農民人口相比較，無論是從語言、文字、宗教信仰還是從生產生活方式等方面，牧區牧民人口保持原生態的東西比較多。隨著我國社會的發展與進步，西部少數民族地區牧民的生活、生產環境悄悄發生著重大變化，牧民人口城鎮化的趨勢明顯增強。但總體上，我國西部少數民資地區城鎮化水平與工業化水平相比，仍明顯滯后，不僅遠低于發達國家，而且也低于世界平均水平。這決定了牧區牧民人口城鎮化進程的緩慢這一現實，如何推進牧區牧民人口的城鎮化逐漸成為人們所關注的重大課題。

由于自然條件惡劣，產業結構單一，加上牧區草場荒漠化以及草場不合理利用，生態環境被破壞和日益脆弱，牧民收入增長緩慢，牧區自然資源的可持續利用和發展出現了嚴重危機，這直接影響了牧區牧民人口城鎮化的推進。另外，由于牧區人口稀少，居住分散，使得發展牧區社會經濟、提高其科學文化平比農業區難度越來越大。加快城鎮建設對于發展畜業，轉移剩余勞動力，改變落后的畜牧業生產方式有效增加牧民收入，實現生態環境重建和可持續展具有重要的意義。

城鎮化是西部少數民族地區實現現代化和可持續發展的必經之路。但是，西部民族地區牧民城鎮化道路不同于其他地區，不能簡單地從經濟效益來評價其成果收益。由于西部民族地區生態地位的特殊性、民族關系的復雜性、民族文化的多樣性、人稀地廣等特點，牧民的城鎮化問題解決起來，投入大、困難多、時間緊，更具復雜性。就從經濟效益來看，城鎮化效益可能不如其他地區。但如果從牧區現代化建設、可持續發展以及少數民族地區和諧社會的構建等多角度評價其城鎮化投入所取得的效益，其城鎮化有益于提高整個少數民族地區的社會發展指數和牧民的國民幸福指數。因此，從民族地區的長遠發展和現實情況來看，民族地區實現現代化、可持續發展及其和諧社會的構建都需要以城鎮化建設為依托。這本身就決定西部少數民族地區牧民人口城鎮化的特殊性和復雜性。西部少數民族占據著我國北疆絕大地域，就牧民而言，不僅具有“人口少、不集中、習慣于游牧生活”這一典型特征，而且其生活、生產的牧區是“幅員遼闊、環境惡劣、以天然草原放牧為主、生態資源承載力弱”的少數民族典型地域。城鎮化研究中大眾所推崇的“大城市論”、“中等城市論”在少數民族地區實現必然不可切實，而且就“小城鎮論”的實施也不得不考慮每一少數民族地域區情。每一區域、每一民族“三牧”都有自身特殊的自然環境和人文環境，只有充分考慮“因地制宜”才是最可靠的和可行性的。基于對當前研究現狀的認識，我們認為結合民族地區的區域特征，探索出民族地區城鎮化道路，無論從理論價值還是從現實意義來看，都是很有必要的。

二、西部少數民族地區牧民人口城鎮化滯后原因

西部少數民族地區牧民人口的流動的特點是區內人口由牧區向城鎮集中，區外的人口很少流入，總體人口不會發生多大的變化。這不同于沿海和內地人口流動所表現的那種“外來人口遷入本區域”特征。在這一特征的城鎮化過程中，由于各種主客觀因素的制約，牧民人口城鎮化進程顯得尤為緩慢。

1.牧民城鎮化遷移意識薄弱，勞動文化技能薄弱

西部少數民族地區農牧民人口主要集中在偏遠地區，生活生產相對封閉，長期從事傳統游牧經濟，牧區經濟社會發展水平相對落后。因此，“民族地區大多數農牧民文化素質較低、技能差、生產與生活方式落后，離開自己原來的居住地，放棄原有的生產生活方式而在城鎮從事非農產業就顯得非常不適應。”[1]長期的生活習慣和傳統經濟文化的影響下，少數民族大多都有自己濃厚的風俗習慣和宗教等歷史文化傳統，這種歷史文化傳統因長期自然環境的作用下已變得根深蒂固，很難接受現代城鎮化的現實和環境。另一方面。牧民人口文化素質和技能普遍不高，適應城鎮生產生活的勞動技能較差，因此，相當一部分牧民仍然愿意從事對技術含量要求不高的傳統畜牧業。牧民作為牧區城鎮化的參與主體，在向牧區城鎮以及城鎮周邊轉移的過程中，其遷移意愿將直接影響到牧區城鎮化的進度和效果。”[2]

2.規劃滯后，城鎮化規模小，基礎設施建設落后

隨著西部開發的深化，一些地區牧區城鎮布局初具規模，形成了商業、集貿、飲水、電網等基本配套設施。但實際上，絕大多數牧區城鎮人口未形成規模，居住人口少，而且常駐不確定，人口流動變化大。而且初具規模的城鎮化空間布局混亂，主次分不清，缺乏向市場規模化、高檔次功能齊全的城市化發展方向，總體上仍然是交通信息渠道不暢通，環境衛生條件落后，生活生產基礎設施落后。這些歸其原因，主要是由于地方政府沒制定切實符合本地區實際的中長期城鎮化發展規劃，甚至是原封不動的延續和機械貫徹中央、省區級政策法規，墨守成規。一些地方，盲目開發，缺乏合理的規劃和正確的引導，導致不少已開發的牧民定居點被遺棄，嚴重破壞了原本脆弱的自然生態環境，給牧民帶來了巨大損失。

3.城鎮建設投入小，城市功能差，對牧民沒有吸引力

由于地理區位、自然環境、歷史因素等諸多方面的制約，加之牧區投資吸引力弱，政府資金和政策投入小，是牧區城鎮化發展滯后的重要原因。西部少數民族居住地區城鎮普遍存在城市建設資金不足、基礎設施落后、配套差而功能不全等問題。由于西部少數民族地區城鎮的人口規模太少，居民的收入相對低，市場發育不健全，交通通信落后，這導致了少數民族地區城鎮集聚功能普遍薄弱，難以支撐起帶動周邊牧民人口區城鎮化的重任。而且，一些地方政府缺乏有效的政策法規投入和支持，甚至相關政策不落實，牧民進程的門檻普遍高，住房、戶籍、醫療衛生、子女教育、就業等方面缺少相應的政策扶持。

三、牧民人口城鎮化的政策與措施

作為城鎮化發展水平相對滯后的地區，西部少數民族地區牧區必須借助有利的機遇，克服主客觀制約因素，大力推進和建設適合本地域實際的特色城鎮化發展道路。

1.出臺符合牧區實際的城鎮化規劃和目標

牧區特殊的人文歷史、經濟社會、自然地理、傳統風俗等是制定和落實城鎮化規劃和目標的出發點和落腳點。絕大多數少數民族地區牧區經濟社會發展水平相對落后，人口分散，牧民收入低，適應城市生產生活的技能薄弱等，這是廣大牧區普遍存在的最大實際。因此，牧區城鎮化發展要堅持“以人為本，協調發展；統籌規劃，分類指導”的原則，堅持現代化與民族化結合的可持續發展戰略，制定出具有長遠發展目標的規劃，完善城鎮各項社會服務功能，有計劃有步驟的創造良好的城鎮環境來吸引和接納牧民。

2.出臺相關扶持政策，加大資金和政策投入，降低牧民人口城鎮化的成本

牧民人口城鎮化不僅是牧區現代化進程的重要途徑，也是一項涉及千家萬戶牧民切身利益的系統工程，必須要有一系列符合實際，行之有效的扶持政策和鼓勵措施，讓廣大牧民在實現現代化城鎮化過程中得到幫助，享受到城鎮化的實惠。因此，地方政府一方面加大財政投入，同時多方面籌集城鎮建設資金，拓寬融資渠道，吸引社會各方面的資金投入到城鎮基礎設施建設。另一方面，地方政府要通過扶持性和傾向性的政策法規來降低降低牧民進城的門檻，吸引牧民過渡到城鎮。比如改革現有的城鄉二元結構的戶籍管理制度，不再區分城鎮和非城鎮戶口，不論城鄉戶籍，應一視同仁的給予相應政策和待遇。還可以通過對牧民提供經濟適用性住房、解決兒女教育、提供各項社會保障等政策法規的投入來吸引牧民向城鎮轉移。

3.突出城鎮個性，建設民族特色的西部中小型城鎮

西部少數民族地區獨特的歷史文化、民族宗教是中華文明不可或缺的組成部分，是具有不可代替的獨有文化價值。而且，該地區自然地理、名勝古跡也別具特色，是我們不可忽視的珍貴資產和瑰寶。因此，結合發展特色旅游產業，帶動城鎮化發展也是西部少數民族地區城鎮化建設的出路之一。通過發展旅游業，我們可以吸引大量的游客，拉動商貿、運輸、房地產、食品服務業等的發展，這不僅可以促進基礎設施的建設，而且也可以直接增加財政收入。實際上，西部少數民族地區大興特色旅游產業，不僅僅是經濟收入的增加，“如果規模發展到一定程度，也可以建立新的城鎮，或使原有城鎮規模得以擴張。這種城鎮的特色非常明顯，基本上是西部獨有。”[3]而且這也可以大大緩解生態環境的巨大壓力，促進該地區經濟和誰可持續發展。“城鎮化的推行，將改變農牧民傳統的謀生方式將其從土地從釋放出來，使農村富余人口向城鎮轉移，騰出耕地，降低對土地的壓力，從而使土地得到集約合理的使用。”[4]一些地域，可以充分利用邊疆口岸資源，走貿易型城鎮的特色發展道路。西部少數民族區域絕大部分疆域與周邊國家接鄰，其與周邊國家之間有著悠久的歷史傳統往來，在人文、經濟貿易等方面占有得天獨厚的優勢。因此，在西部漫長邊境線一帶分布的邊境城鎮，可以利用獨特的地理區位和優勢，大力發展邊防口岸城市，拉動這一區域城鎮化的發展。

參考文獻：

[1]張克俊.西部民族地區城鎮化建設的對策思路[J].經濟問題探索，2005，（7）.

[2]戴正等.對阿拉善左旗牧民遷移意愿的實證分析[J].寧夏社會科學，2009，（4）.

[3]楊麗.以城鎮化促進西部地區經濟增長[J].技術與市場，2006，（9）.

[4]趙常興.因地制宜推進西部地區特色城鎮化[J].經濟研究導刊，2009，（11）.

（責任編輯/范秀利）