論城管綜合行政執法

摘 要：城市管理綜合執法是近年來興起的一種新的執法方式，既是我國法治建設的需要，也是新形勢下城市管理的需要。綜合執法機關集多家處罰權于一身，解決了實踐中重復執法和交叉執法等一些問題。其發展至今，取得了不斐的成就，但也促使了新的問題浮出水面。文章對我國綜合行政執法的現狀及存在的不足進行分析，并從多個方面提出完善的具體建議。

關鍵詞：城市管理;綜合執法;執法體制

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）36-0149-02

城市是人類文明進步的象征，是經濟和社會發展的重要載體。城市管理是城市發展的必然產物，是現代城市政府最重要的基本職能。城市管理是充分發揮城市載體功能的重要保證。近年來隨著經濟社會的快速發展，對城市管理的要求越來越高，城市管理執法方式也隨之不斷調整，綜合行政執法的誕生，是城市管理的必然要求。發展至今，城市管理綜合執法取得了不俗的成就，但也出現了些許缺陷和不足。這需要我國進一步完善城市管理綜合執法，以期使其適應當今社會的要求。

一、綜合行政執法概述

（一）綜合行政執法的概念與特征

綜合執法，是指一個行政機關（含具有公共事務管理職能的組織，）根據法律、法規、規章規定，在合理的管理幅度范圍內行使多個行政機關的職能及相應權力而進行的行政執法活動[1]。

綜合行政執法具有以下特征：⒈合法性與創新性。實行綜合行政執法試點，是深化行政管理體制改革，推動行政執法體制創新的重要內容。不僅僅是一個管理體制的改革，而且涉及行政機關包括行政處罰權在內的職權的調整和配置。

2.行政執法主體的合法。實施行政執法行為的機關或組織必須依法設立，且享有行政管理職權。

3.集中行使執法權。綜合執法主體應相對集中地行使若干個相關行政機關的檢查權、處罰權等，否則就構不成綜合。

（二）綜合行政執法的必要性

行政執法在整個社會主義法制建設中占有極其重要的地位。行政執法是使行政法律、法規與規章得以實施的重要保障，是實現行政管理職能與目標、提高行政工作效率的基本前提。因此，綜合行政執法有其必要性，主要體現在：

1.行政執法機構設置不完善。政府設置的多支城管執法隊伍機構臃腫，出現了“多頂大蓋帽，都管一頂破草帽(指進城農民)”的多頭執法、執法擾民現象。

2.行政執法機關之間的權限劃分不清。在行政執法中，對同一類行政管理事項，往往由幾個機關或部門分別行使職權。政府相關執法部門之間職權職責交叉重復，行政執法力量分散，行政執法效率低下，難以形成長效管理。

二、城市管理綜合執法的不足

行政綜合執法和相對集中行使行政處罰權在我國已推行有年，取得了諸多成效，但任何一項制度都不可能十全十美，綜合行政執法同樣也存在著一些問題，其在理論和實踐中仍存在一些盲點，操作層面的問題不斷暴露。同時，隨著實踐的深入，一些新問題也層出不窮。目前我國綜合行政執法的不足主要有以下表現：

（一）執法依據不足

目前國家立法中，綜合行政執法并無任何法律依據，雖然城管執法有《中華人民共和國行政處罰法》以及其他法律法規的授權，但并沒有一部法律法規專門對城管的執法范圍予以明確規定，基本上都是“借法執法”。規范執法的制度依據不過是國務院的幾個文件。我國地方行政執法的依據多是部門規章及其他規范性文件，表面上看相關的法律和規章不少，種類繁多，五花八門。但是原來制定的各項法律都是為解決某一個問題而制定的，相互之間在立法起始就沒有彼此呼應，導致實際執法過程出現法律漏洞或者法律矛盾。

（二）職能范圍不清

1.城管與其他行政機關職能交叉、范圍不清。綜合行政執法就是行政權的重新配置，由于權力配置并不徹底，只是部分權力的讓與而非全部行政權的集中，因此雖然城管綜合執法范圍的界定較為清楚，但仍造成在許多領域，與其他行政機關存在著職能交叉、范圍不清的現象，要么重復執法、多頭執法，要么執法空白。城市管理責任難以落實。

2.城管職能過多。現在城管有300項左右的職權，而且隨著時間的推移，城管的職能不斷增加，足以造成城管隊伍的膨脹。機構之間的規模、性質與職權和執法手段、機構地位之間應當保持平衡的關系。目前，城管機構規模雖然不小，但是機構的職權過多，而且多是些難度系數比較大的職權。

3.權責界限不明。眾所周知，法治政府的一個重要特征是權力與責任的對等。綜合執法在很大程度上停留于部分權力的分流、形式上的綜合，而非實質的綜合，對綜合執法主體與原行政主體的職權劃分、不同綜合執法主體之間的職權范圍界限等，目前還沒有十分明確的劃分和設置。行政綜合執法中權力與責任脫節，責任追究制度不完善。

（三）執法機構存在缺陷

1.組織機構不夠健全。城市綜合行政執法組織的機構設置還不規范，與其履行職能相統一的執法機構體系尚未形成。城管執法機構沒有獨立性，它仍然沿襲了改革之初的掛靠等形式。在一定程度上影響了隊伍管理和執法工作的正常開展，也使隊伍缺乏整體的認同感和歸屬感，逐漸顯露出不少弊病。

2.編制混亂，人員素質不高。從全國范圍內來看，各種身份的執法人員都有，有公務員、事業編制人員，還有一些協管員等等。這些人員以公務員招考之外的各種途徑進入執法隊伍，文化素質良莠不齊。法制觀念尚未牢固樹立，經驗辦事、經驗行政的現象還大量存在。實踐中有關暴力執法、暴力抗法的報道不斷出現。

3.城管部門與其他機構之間缺乏有效的協調機制。城管執法，實際上執行的是其他行政機關的職責，之前的所有行政管理職能都還分屬于相關行政職能機關，在部門本位與部門利益作用下，但現在他們不得不讓渡手中的執法權力，難免有些失落。客觀上使得相對集中后的行政處罰權和其他行政管理權的協調問題顯得更加突出，另外，行政綜合執法部門與行政管理相關部門對法律、法規理解上的差異，也影響了執法配合工作的開展[2]。

4.監督體制不健全。一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止[3]153。近年，隨著對行政執法監督重視程度的增加，國家先后制定了一批關于行政執法監督的法律法規，但是我國現行的城市管理綜合行政執法領域仍存在監督主體過多，獨立性不強，監督力量分散，司法監督的限制較多缺乏可行的操作規程，對法律責任的規定不明確，內部監督機制不完善，社會監督的制度化、法律化水平較低等問題。

三、城管綜合執法的完善

（一）法律依據的完善

1.完善立法。立法機關應該以法律形式確立城市管理綜合執法的體制，從而進一步明確城市綜合行政執法機構的性質、地位、職責，明確其執法主體資格，規范法律責任。通過國家立法將原各部門的行政處罰職能劃轉給地方各城市管理綜合行政執法部門行使，在與其他部門協調的過程中能有足夠的權威和獨立性。

2.清理現有法律制度。現有關于城市管理方面的法律、法規和規章種類繁多，出現了不少法律漏洞與矛盾，使得法律規范相沖突。這不但損害了國家法制的權威，給執法守法工作帶來了混亂，而且影響了行政執法的效率，容易導致法律責任承擔主體缺位現象的發生。所以必須對現行的法律依據進行系統的清理，盡量消除法律規范相互沖突的現象，并定期對已經失效的法律法規進行清理和公布，為城管執法工作提供合法依據。

（二）職能范圍的完善

1.科學劃定城管綜合執法的權限范圍。城管執法權限的調整應當經法定機關依照法定程序進行，在職能確定中應遵循科學、效能、統一的原則。此外，在職能配制上，應當注意綜合行使的職能應具有相關性，即在管理客體或對象上基本屬于同一類或同一領域，其行為目的、活動規律具有多數的共同點，以便節約執法成本，提高執法效率。

2.處理好綜合執法與專項執法的關系。在城市管理中往往是處罰連著管理，管理離不開處罰。因此，要盡快劃分綜合執法與專項執法的范圍，處理好二者的關系。

（三）執法機構的完善

1.保證綜合行政執法的獨立性。通過優化組織結構，減少行政層級，集中權力強化配合和監督，將分散的行政審批、執法、服務職能優化重組，對現有執法機構實行綜合設置。

2.提高執法人員的素質。現代城市管理執法觀念應當是在“以人為本”核心理念指導下的以公眾滿意為價值取向的服務理念[4]。提高執法人員的素質，建設一支專業化、職業化、國際化的人才隊伍，是完善城管執法的必要手段之一。因此，綜合行政執法機關不僅要在最初選拔時嚴格把關，只錄用符合一定硬性條件的人員，更要在錄用之后，根據執法的范圍和特點有針對性地對執法人員進行培訓，以適應現代行政管理發展的需要。

3.建立完善的協調機制。綜合執法隊伍不是原來的幾支執法隊伍簡單的合并，而是執法隊伍整體磨合、整合、優化的過程。在實際城管執法過程中，與其他部門積極配合，整合資源，形成執法合力是各試點單位探索的又一路徑。

4.完善城市管理綜合執法的監督機制。應進一步強化對行政權的全方位監督機制，進一步增強監督的獨立性、公開性和民主參與，保障行政相對人的救濟權切實實現。賦予公眾對于損害公共利益的行為，城市管理部門不予管理時，向同級政府申請對城管部門辦理的權利。另外，從司法上，要盡快把公益訴訟納入行政訴訟的受案范圍。還需要擴大對城管執法監督的廣度，可以聘請相應的執法監督員，增加媒體對城管的曝光力度，設立市民投訴制度，以此強化社會群眾對城管執法部門及執法人員的監督，使城管執法決策更加體現公眾利益。

參考文獻:

[1]趙德關.城市管理綜合執法的現狀及展望[J].城市管理，2005，（3）：66.

[2]崔卓蘭麗彬.我國行政綜合執行執法若干問題探討[J].廣東技術師范學院學報，2007，（1）：77.

[3]孟德斯鳩.論法的精神：上冊[M].西安:陜西人民出版社，2002.

[4]馬懷德車克欣.北京市城管綜合行政執法的發展困境及解決思路[J].行政法學研究，2008，（2）.

[5]關保英.執法與處罰的行政權重構[M].北京:法律出版社，2004.

[6]宋超.解析城市管理相對集中行政處罰權之困惑[J].城市問題，2005，(5).

[7]柯友朝.城市管理進程中和諧關系的構建[J].黨政干部論壇，2007.

[8]郭道暉.市政管理與公民社會的公眾參與[J].北京城管(特刊).

[9]孟慶英.城管行政綜合執法制度的若干思考[J].理論探索，2006，(2).

[10]陳海萍.城市管理綜合執法手段的合比例原則考察[J].行政與法，2005，(3).

（責任編輯/范秀利）