河北省農村土地承包經營權流轉問題及立法建議

摘 要：以2010年河北省八個市，十個縣調查數據為依據，從法律制度入手，提出河北省農村土地承包經營權流轉存在的現實問題和法律問題以及完善我國現行的農村土地承包經營權流轉制度的立法建議。

關鍵詞：農村土地承包經營權流轉；現實問題；法律問題；立法建議

中圖分類號：D912.3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）36-0122-02

一、河北省農村土地承包經營權流轉存在的現實問題

1.土地承包經營權流轉市場不健全

當前，農村土地承包經營權流轉市場體制并不是很健全，有些地區甚至還沒有建立起有效的市場機制來規范土地承包經營權的流轉，而且多為自發性的流轉。自發性的流轉是指農戶之間自發進行的土地承包經營權的流轉，這種流轉往往時間短、范圍狹小，流轉多為口頭約定，不簽訂合同，有些甚至是無償的，無序、盲目流轉現象比較普遍。

根據此次對河北省十個縣的農村土地承包經營權流轉情況的調查，農村土地承包經營權流轉中，流轉形式多為口頭協議，占流轉總量的30%，其他形式占32%，書面協議僅占26%。這說明農民進行流轉大多數沒有簽訂合同，只是口頭協議，為以后維護自身權益埋下隱患。土地流轉后，90%的農民選擇私下交易，沒有向村委會登記，這說明農民進行土地流轉沒有嚴格遵守法律的規定，帶有很大的無序性和盲目性。

2.對“四荒地”設立承包經營權公開度不夠

圖1是不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，在被調查的市縣是否可以通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的情況。在502人中，不能通過招標、拍賣、公開協商等方式承包“四荒”地的人數是47人，不知道本地是否可以通過招標、拍賣、公開協商等方式承包“四荒”地的人數是221。通過招標、拍賣、公開協商等方式取得土地承包經營權應當將承包的方法、程序、過程和結果公開，特別是向本集體經濟組織的成員公開，從而避免在少數人的操作下私自承包，不知道的人和不可以的人總數是268，占到總人數502的53.39%。這說明發包方在設立該種方式的承包經營權時信息公開程度不夠或者直接剝奪本集體村民的承包權，這就為以招標、拍賣和公開協商方式取得的土地承包經營權流轉糾紛埋下隱患。

3.土地承包經營權流轉中行政主體的不適當介入

這主要表現為土地流轉違背了自愿的原則，行政力量強行介入。這種介入包括積極介入，也包括消極介入，主要是行政不作為。中央雖然支持農村土地流轉，但指出土地流轉是要建立在自愿、有償的基礎之上。基層的村組織只能為土地流轉提供中介服務，不能越俎代庖，直接操辦。當前的承包經營權流轉從總體而言是良好的，但是部分地區的鄉村組織，將流轉看做是有利可圖的事，違背農戶意愿，強行推進土地流轉。例如，片面強調村集體對農村土地的所有權，而忽視農戶所依法享有的土地承包經營權，隨意調整或更改承包合同，打擊了農戶的生產積極性，不利于土地流轉的順利進行。調查中。雖然只有24%的發包方存在非法變更、解除合同的行為，但這種現象還是在一定程度上存在的。

二、河北省農村土地承包經營權流轉存在的法律問題

1.發包方的不確定性

根據我國憲法的規定，農村土地的所有權屬于農村集體。農村集體作為農村土地流轉的一級市場，屬于廣義的土地承包經營權流轉的主體，農村集體乃是根源。但現有法律對農村集體土地所有權的主體稱謂不清，有“集體”、“勞動群眾集體”、“村農民集體”、“鄉(鎮)農民集體”、“村內各該農業集體經濟組織”等等。并且，現行法律并沒有明確規定農村集體土地所有權主體的構成要素和運行原則，沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位。“‘農民集體’并不是一個嚴格法律意義上的概念，更多的是一個政治意義上的名詞。它是傳統公有制理論在政治經濟上的表述， 意指全體農民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體，并不能成為法律關系的主體。”

2.現行法律對農村土地承包經營權流轉的不適當限制

根據《農村土地承包法》第38條的規定，無論是以家庭承包方式設立的土地承包權還是通過招標、拍賣、公開協商等方式設立的“四荒”土地承包經營權，都要求受讓方具有農業經營能力；在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。第48條規定，發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。這些法律規定對土地承包經營權流轉的不適當限制如下：

首先，對受讓人主體資格的限制過多。現有法律規定“受讓方須有農業經營能力”，目的在于防止無意或無能力從事農業耕作的人利用土地流轉手段炒賣漁利，該立法初衷值得肯定，但仍有兩點點需要追問：

一是“農業經營能力”標準何在？我國現行法律沒有明確規定。有學者參考日本《農地法》后認為:“在具體設計自然人的農業經營能力評判標準時應著重從‘長期在承租土地上進行耕作經營’和‘具備利用承租土地的條件’兩方面入手。”但農業經營不等于親自耕作，受讓人完全可以沒有耕作經營所需的設施設備，甚至毫無農業生產知識與經驗，委托或雇傭他人進行耕作，進行資金或者技術的投入而非單純的勞力投入。

二是受讓人不具有農業經營能力的法律后果如何？法律對此仍未言明。但《農村土地承包法》第33條中既有“應當”二字，當為強制性條款，又根據我國合同法的規定，違反法律強制性規定的民事行為亦當無效。如此看來，如果受讓人不具有農業經營能力，那么土地承包經營權流轉合同歸于無效。這就會成為轉包方任意主張合同無效的借口，進而不利于農村土地承包經營權的有效流轉。

另外，對發包方同意權的不適當設置。《農村土地承包法》第37條規定，采取轉讓方式流轉土地承包經營權的，應當經發包方同意。最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第13條規定，承包方未經發包方同意，采取轉讓方式流轉其土地承包經營權的，轉讓合同無效。但發包方無法定理由不同意或者拖延表態的除外。

有學者認為農地承包權涉及農民的生存利益，其以產生的所有權主體是集體，作為具有一定公共管理職能的集體經濟組織，對農地承包權的轉讓予以一定的限制是必要的和可行的。誠然，土地對中國農民而言的確具有生活保障利益。但是，從民法理論上來看，設置發包方的同意權，這否認了農村土地承包經營權作為物權類型之一的用益物權的絕對性和支配性。“同意權”只會為集體組織不當干預農戶私權利設置冠冕堂皇的借口，“實踐中如果承包方與發包方的人際關系不良，他所提出的流轉申請發包方就不會同意(因為法律并未規定何種情形下應同意轉讓流轉)，為此，土地承包經營權正常合理流轉將障礙重生。”

在民法上，只有在民事行為主體行為能力欠缺的情況下，一方主體才可以干預另一方主體的民事法律行為，如無行為能力人、限制行為能力人的法定代理人之追認權制度。而轉讓土地承包經營權的集體組織成員為完全行為能力人，完全可以通過自己的“理性”作出判斷，決定自己的無害公共利益的事務。“自主決定是調節經濟過程中的一種高效手段。特別是在一種競爭性經濟制度中，自主決定能夠將勞動和資本配置到產生最大效益的地方。”立法者不應低估農民的智慧，在私人利益的選擇上為其設定“法定代理人”。

三、對土地承包經營權流轉問題的立法建議

1.改革和創新農村土地的產權制度

如上文中所分析，由于土地承包經營權流轉問題的根源在于農村土地所有權制度的不完全性，有必要對農村土地所有權予以進一步明確，改革和創新農村土地的產權制度。

依照現有法律規定，我國現行集體所有制下的土地所有者主體存在三種形式：村農民集體所有、鄉(鎮)農民集體所有及村以下農民集體經濟組織的農民集體所有。所有者主體的代表機構是相應的農村集體經濟組織或村民委員會。這就使得真正行使土地所有權的主體不清晰，土地產權主體呈現出多元化的特征。因此，必須對村民集體經濟組織主體地位進行明確界定，有學者建議“取消鄉(鎮)、村以及村民小組三級所有的分化現象，明確農村土地產權的主體是村集體，確立村民委員會作為集體土地所有權主體的代表。”筆者同意這種建議。

2.擴大承包經營權流轉中受讓人的范圍

法律對受讓主體資格條件中的“受讓方具備農業經營能力”欠缺現實的考慮。有學者疾呼“可有可無的限制可能使一份合理、合法利用農地資源的承包經營權流轉合同自始無效！”如按此規定，農民只能選擇具有農業經營能力的對象流轉土地承包經營權，而對農民處分權利自由的犧牲并非公共利益——農地資源保護所必需時，歸還這種自由就應被立法者考慮。筆者建議取消受讓方資格的限制，僅要求“不得改變土地的農業用途”足以實現立法者保護農地資源的初衷。

3.發包方同意權應受到法律限制

筆者起初認為承包經營權作為物權的一種類型，具有支配效力，應當自由流轉，才能真正發揮其資源效益，保證權利人享有的權利最終實現。但是考慮到農村土地流轉市場的不成熟和我國現有社會保障體系的不完善，土地對中國農民而言的確具有生活保障的作用。土地承包經營權人在轉讓土地承包經營權時應取得發包方的同意，但發包方的同意權需要正當的法定理由，及受到一定的限制。這種同意權應當遵循《土地承包法》第33條規定的土地承包經營權流轉原則的第1，2，3，5項，即1）平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；2）不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；3）流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；5）在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。

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（責任編輯/范秀利）