當(dāng)前政府績(jī)效管理問(wèn)題探析

摘 要：政府績(jī)效管理對(duì)我國(guó)進(jìn)行行政管理體制改革和增強(qiáng)政府能力具有十分重要的意義，是科學(xué)發(fā)展觀具體落實(shí)在政府部門的體現(xiàn)。文章在介紹政府績(jī)效管理相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)要分析了我國(guó)政府績(jī)效管理面臨的主要困境，并對(duì)改善政府績(jī)效管理提出了幾個(gè)方面的建議。

關(guān)鍵詞：政府；績(jī)效管理；評(píng)估體系；機(jī)制

中圖分類號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2011）36-0041-02

20 世紀(jì) 80 年代，西方一些主要國(guó)家相繼進(jìn)行了一場(chǎng)被稱為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的政府改革。這一改革的主要內(nèi)容是推進(jìn)政府績(jī)效管理，作為一種提高政府能力的強(qiáng)有力的治理工具，開始重塑政府形象。在我國(guó)，隨著政府目標(biāo)責(zé)任制的推行，政府績(jī)效管理也越來(lái)越引起理論界和實(shí)踐界的重視。

一、政府績(jī)效管理的相關(guān)概念及其意義

（一）政府績(jī)效管理的相關(guān)概念

要準(zhǔn)確把握政府績(jī)效管理的內(nèi)涵，首先要認(rèn)識(shí)績(jī)效和政府績(jī)效。

“績(jī)效”（performance）最早源于經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一個(gè)概念，后來(lái)在人力資源管理方面被廣泛運(yùn)用。績(jī)效，從字面上理解，“績(jī)”是指業(yè)績(jī)、成績(jī)，即員工的工作結(jié)果；“效”是指效率、效果或功效，即員工的工作行為?？?jī)效一般是指?jìng)€(gè)人或組織開展的活動(dòng)所取得的成就或產(chǎn)生的積極效果， 是組織成員所期望的通過(guò)努力達(dá)到目標(biāo)的結(jié)果。

“績(jī)效”用于對(duì)政府行為效果的衡量，反映的是政府績(jī)效。所謂政府績(jī)效，是行政機(jī)關(guān)利用法律、政策等手段進(jìn)行社會(huì)管理活動(dòng)和自身管理活動(dòng)所產(chǎn)生的工作成就以及積極效果，是政府在行使其職能過(guò)程中管理能力的具體體現(xiàn)。一般認(rèn)為，政府績(jī)效主要包括政治績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效。

對(duì)績(jī)效管理的研究，美國(guó)國(guó)家績(jī)效評(píng)估中的績(jī)效衡量小組（performance measurement study team）曾給它下了一個(gè)經(jīng)典性的定義。所謂績(jī)效管理，是“利用績(jī)效信息協(xié)助設(shè)定同意的績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃，并且報(bào)告成功符合目標(biāo)的管理過(guò)程”。簡(jiǎn)而言之，績(jī)效管理是對(duì)公共服務(wù)或計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定與實(shí)現(xiàn)，并對(duì)實(shí)現(xiàn)結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估的過(guò)程[1]。這一定義指出了績(jī)效管理的本質(zhì)，但過(guò)于西化，結(jié)合公共部門績(jī)效管理發(fā)展變化的過(guò)程，政府績(jī)效管理是指運(yùn)用科學(xué)的方法，標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府機(jī)關(guān)的業(yè)績(jī)成就和實(shí)際工作作出盡可能準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行改善和提高[2]。

（二）政府績(jī)效管理的意義

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展變化，我國(guó)政府行政管理體制改革面臨挑戰(zhàn)，推進(jìn)政府績(jī)效管理對(duì)提升我國(guó)政府執(zhí)政能力具有十分重要的意義。

首先，開展政府績(jī)效管理有利于深化政府行政管理體制改革，提高政府執(zhí)行力和公信力。隨著我國(guó)行政體制改革的不斷深入，公眾和其他社會(huì)組織對(duì)政府管理能力和公共服務(wù)質(zhì)量提出了更高的要求。開展政府績(jī)效管理有利于促進(jìn)政府機(jī)關(guān)不斷改進(jìn)管理方式，優(yōu)化行政資源，提高行政效率，提高人民群眾對(duì)政府的滿意度，增強(qiáng)政府的公信力。

其次，開展政府績(jī)效管理有利于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，形成強(qiáng)有力的目標(biāo)導(dǎo)向?？茖W(xué)發(fā)展觀要落到實(shí)處，轉(zhuǎn)化為各地各部門工作的指導(dǎo)思想和實(shí)際行動(dòng)，需要有一套科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和考評(píng)體系?？茖W(xué)的績(jī)效考評(píng)，將科學(xué)發(fā)展觀的原則要求變成可以量化的目標(biāo)體系，強(qiáng)化各級(jí)政府部門的績(jī)效意識(shí)，形成正確的決策導(dǎo)向和工作導(dǎo)向，將為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、樹立正確的政績(jī)觀提供有力的支撐。

第三，開展政府績(jī)效管理有利于深化干部人事制度改革，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)?？?jī)效管理建立在科學(xué)的理論和方法基礎(chǔ)上，與公務(wù)員制度有機(jī)地結(jié)合以量化的直觀形式，將組織評(píng)估與個(gè)人、特別是部門領(lǐng)導(dǎo)人的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估結(jié)合起來(lái)，采用目標(biāo)管理法、360度考評(píng)法以及平衡計(jì)分卡（Balanced Score Card，簡(jiǎn)稱BSC）等科學(xué)方法，開辟了機(jī)關(guān)工作人員考核的新途徑，為科學(xué)政績(jī)考核、加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

二、我國(guó)政府績(jī)效管理面臨的主要困境

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，績(jī)效管理在理論和實(shí)踐方面都取得了一定成效。但從總體上看尚處于探索階段，實(shí)踐中還存在諸多困境，主要表現(xiàn)在：

（一）相關(guān)的理論研究和實(shí)踐不足

首先在理論研究方面，政府績(jī)效管理屬于世界性的難題。政府績(jī)效的公共性，決定了很多內(nèi)容難以量化，有的甚至不能量化。加之我國(guó)政府績(jī)效管理起步較晚，現(xiàn)在基本處于萌芽狀態(tài)。其次還存在理論研究與管理實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)的問(wèn)題。目前，政府績(jī)效管理的研究主體是高校等科研機(jī)構(gòu)，政府部門的主動(dòng)參與甚少，有些政府部門拒絕為學(xué)者們的研究提供數(shù)據(jù)，造成公共行政管理研究的停滯[3]。

（二）缺乏統(tǒng)一的法律、法規(guī)和相關(guān)政策保障

當(dāng)前我國(guó)的政府績(jī)效管理工作多數(shù)都處于自發(fā)狀態(tài)，國(guó)家尚未制定統(tǒng)一的法律、法規(guī)和可操作性的相關(guān)政策來(lái)規(guī)范其執(zhí)行。因而，各級(jí)政府的績(jī)效管理往往帶有一定的盲目性和隨意性。另外，績(jī)效評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)置等幾乎都是基于政府本身需要而定，沒有客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，更沒有形成制度化，評(píng)估結(jié)果難以作到客觀、公正。

（三）評(píng)估主體單一

我國(guó)政府績(jī)效管理的評(píng)估多數(shù)以官方評(píng)估為主，一般采取自上而下的內(nèi)部評(píng)估形式，由上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行評(píng)估。相對(duì)缺乏廣大民眾的積極參與，特別是缺少有專家、學(xué)者和媒體組成的第三方評(píng)估，從而忽視了社會(huì)公眾的利益與需求。政府評(píng)估實(shí)際上是政府部門的內(nèi)部控制、監(jiān)督行為，與公共管理的要求相去甚遠(yuǎn)[4]。此外，由于信息的不對(duì)稱，公眾難以掌握充分的信息對(duì)政府的績(jī)效進(jìn)行科學(xué)、公正的評(píng)判，這就難免會(huì)影響評(píng)估的客觀性和準(zhǔn)確性。

（四）缺乏科學(xué)的績(jī)效管理評(píng)估體系和評(píng)估機(jī)制

1.評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性

一是評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)主觀性強(qiáng)。當(dāng)前我國(guó)政府在進(jìn)行績(jī)效管理時(shí)，在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，雖普遍克服了傳統(tǒng)的“GDP”頑癥，但憑經(jīng)驗(yàn)選擇易于界定和衡量的指標(biāo)，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的分析測(cè)評(píng)，使得評(píng)估指標(biāo)無(wú)法全面綜合反映政府部門的真實(shí)績(jī)效。

二是政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)結(jié)構(gòu)不合理。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)、輕社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，對(duì)政府提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、公眾滿意度等指標(biāo)缺乏關(guān)注；重短期產(chǎn)出、輕長(zhǎng)期效益；重正向指標(biāo)，輕負(fù)向指標(biāo)，帶來(lái)行政管理的低效率。

2.評(píng)估程序缺乏制度規(guī)范

目前，我國(guó)的政府績(jī)效管理評(píng)估程序由于缺乏制度規(guī)范，評(píng)估過(guò)程存在很大的隨意性，同時(shí)政府績(jī)效管理評(píng)估過(guò)程具有封閉性、神秘性，缺少公眾和媒體的監(jiān)督。因此，政府績(jī)效管理評(píng)估結(jié)果很難做到客觀、公正[5]。

3.評(píng)估方式存在誤區(qū)

從評(píng)估的方法上來(lái)看，政府績(jī)效管理評(píng)估存在著重視定性評(píng)估、忽視定量評(píng)估的誤區(qū)。使用這種簡(jiǎn)單、定性的評(píng)估方式容易影響評(píng)估的準(zhǔn)確性，體現(xiàn)不出因?qū)哟?、類型、崗位?jī)效要求的不同而帶來(lái)的差異性，從而不能真正反映出各類政府部門及其管理人員工作的真實(shí)情況，導(dǎo)致考核與崗位責(zé)任和實(shí)際效果脫鉤，考核結(jié)果有失真的可能性，破壞了績(jī)效管理的激勵(lì)作用。

三、改善我國(guó)政府績(jī)效管理的建議

政府實(shí)施績(jī)效管理面臨著諸多問(wèn)題，為解決這些問(wèn)題，應(yīng)從以下幾方面著手：

（一）加強(qiáng)理論研究，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

要大力加強(qiáng)政府績(jī)效管理理論的研究，讓理論工作者和政府部門的實(shí)踐工作者共同努力，作到定性與定量分析相結(jié)合，建立操作性強(qiáng)的評(píng)估模型[6]。同時(shí)，加強(qiáng)國(guó)家間政府績(jī)效評(píng)估研究的交流與合作，注意吸收和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)政府績(jī)效管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探討和建立適合我國(guó)國(guó)情的政府績(jī)效管理評(píng)估體系。

（二）加強(qiáng)政府績(jī)效管理的立法工作

立法保障是開展政府績(jī)效管理的前提和基礎(chǔ)，成熟完善的法律制度也是績(jī)效管理成功的保障。因此，加強(qiáng)政府績(jī)效管理的當(dāng)務(wù)之急是制定有關(guān)政府績(jī)效評(píng)估的法律法規(guī)，使政府績(jī)效管理成為對(duì)各級(jí)政府的法定要求，通過(guò)完善政策和立法使政府績(jī)效管理走上法制化和規(guī)范化的道路。要從立法上確立政府績(jī)效評(píng)估的地位和作用，通過(guò)法律規(guī)范評(píng)估活動(dòng)，以提高公共管理水平。

（三）引入公民參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理評(píng)估主體的多元化

政府績(jī)效評(píng)估是政府績(jī)效管理的重要內(nèi)容。政府績(jī)效管理必須由政府的服務(wù)對(duì)象——社會(huì)公眾和當(dāng)事人來(lái)評(píng)價(jià)。引入公民參與機(jī)制是改善政府績(jī)效管理的一個(gè)有效途徑。在這一點(diǎn)上，可以借鑒英國(guó)的作法。英國(guó)地方政府工作人員績(jī)效評(píng)估評(píng)審團(tuán)的成員由四部分成員組成：一是本部門的最高負(fù)責(zé)人；二是實(shí)際執(zhí)行人員；三是工會(huì)的負(fù)責(zé)人；四是被服務(wù)的第三方人員[7]。

也可以采用目前國(guó)內(nèi)具有代表性的幾種模式：如“甘肅模式”，即委托獨(dú)立的第三方——蘭州大學(xué)“中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心”來(lái)組織實(shí)施；如“福建模式”，即由省政府的專門評(píng)價(jià)考核機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進(jìn)政府各部門的相關(guān)評(píng)價(jià)考核工作。還有一些地方進(jìn)行的充分體現(xiàn)民主的 “萬(wàn)人評(píng)議政府”活動(dòng)。因此，政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)在對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)行分類，對(duì)不同類型的指標(biāo)采用不同的評(píng)估方式，評(píng)估主體應(yīng)包括政府官員、專家學(xué)者、人大代表等，突出不同指標(biāo)的特性，體現(xiàn)多方參與，反映各種模式的優(yōu)點(diǎn)，克服缺點(diǎn)，增強(qiáng)評(píng)價(jià)考核的科學(xué)性、代表性[8]。

（四）建立健全科學(xué)的政府績(jī)效管理評(píng)估體系和管理機(jī)制

1.建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系?？?jī)效評(píng)估最終要用量化的綜合指數(shù)來(lái)反映政府相關(guān)部門的績(jī)效情況，現(xiàn)階段我們就應(yīng)該以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，建立符合各級(jí)政府實(shí)際的、可量化的、操作性強(qiáng)的績(jī)效評(píng)估體系。各級(jí)政府的績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)要涵蓋經(jīng)濟(jì)效益、政治效益、社會(huì)效益三大部分。

2.完善績(jī)效管理評(píng)估程序。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況合理確定績(jī)效管理目標(biāo)，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效測(cè)量，擴(kuò)大評(píng)估主體范圍，明確績(jī)效評(píng)估對(duì)象、內(nèi)容和范圍，績(jī)效評(píng)估的程序和實(shí)施辦法，績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督辦法和責(zé)任制度。同時(shí)公開政府績(jī)效管理評(píng)估過(guò)程，接受公眾和媒體的監(jiān)督。

3.實(shí)行正確的評(píng)估方式。在制定績(jī)效管理指標(biāo)體系時(shí)就應(yīng)該盡量做到指標(biāo)的量化處理，堅(jiān)持長(zhǎng)期與短期的評(píng)估相結(jié)合。在評(píng)估時(shí)切實(shí)做到嚴(yán)格按照已設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系來(lái)進(jìn)行評(píng)估。另外，各級(jí)政府積極探索加強(qiáng)公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)及辦法的作法和措施，根據(jù)德、能、勤、績(jī)?nèi)婵己说囊?，根?jù)不同的崗位、不同的職責(zé)、不同的任務(wù)設(shè)計(jì)相應(yīng)的考核指標(biāo)，科學(xué)確立指標(biāo)的權(quán)數(shù)。在各項(xiàng)指標(biāo)中，要加大績(jī)效的權(quán)重，突出業(yè)績(jī)導(dǎo)向，對(duì)績(jī)效的評(píng)估，不僅要考慮績(jī)效的數(shù)量和質(zhì)量，而且要考慮完成工作的時(shí)間和水平。在此基礎(chǔ)上，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制和管理機(jī)制。

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（責(zé)任編輯/范秀利）