關(guān)于提升哈爾濱公共服務(wù)法律制度建設(shè)研究

摘 要：根據(jù)蓋書(shū)記的“做主人、敢擔(dān)當(dāng)、謀發(fā)展、惠民生”的總體發(fā)展布局要求，在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)必須促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵是改善民生，改善民生的關(guān)鍵是發(fā)展社會(huì)公共服務(wù)，發(fā)展公共服務(wù)就需要有完備的法律保障。雖然哈爾濱已經(jīng)基本建立公共服務(wù)法律體系，但體系中存在法律不規(guī)范，執(zhí)行不到，辦事人員素質(zhì)差等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，我們首先要轉(zhuǎn)變政府職能，使公共服務(wù)的提供市場(chǎng)化、社會(huì)化。其次要加強(qiáng)法律的監(jiān)督，保證法律的貫徹和執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；法律；制度建設(shè)；政府職能

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2011）36-0033-02

改革開(kāi)放以來(lái)，哈爾濱市政府大力推進(jìn)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大的成就，經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)蓬勃發(fā)展，人民群眾生活水平顯著提高。目前，哈爾濱正處在全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期。根據(jù)蓋書(shū)記的“做主人、敢擔(dān)當(dāng)、謀發(fā)展、惠民生”的總體發(fā)展布局要求，在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)必須促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵是改善民生，改善民生的關(guān)鍵是發(fā)展社會(huì)公共服務(wù)，發(fā)展公共服務(wù)就需要有完備的法律保障。

哈爾濱的公共服務(wù)法律制度建設(shè)體系已經(jīng)基本建立，形成了覆蓋整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域的法律制度，并且行政機(jī)關(guān)對(duì)于知法用法、依法行政的意識(shí)不斷增強(qiáng)。

一、哈爾濱市公共服務(wù)法律制度建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）基本法律體系已經(jīng)建立。政府立法工作不斷得到加強(qiáng)，遵循立法程序，提高立法質(zhì)量，形成了涵蓋公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面的法律文件制度框架，促進(jìn)了我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，為我市的公共服務(wù)提供了必要的法律依據(jù)。

（二）行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的能力逐步增強(qiáng)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹《行政處罰法》、《行政許可法》、《黑龍江省規(guī)范行政執(zhí)法條例》等規(guī)范政府共同行為的法律、法規(guī)和規(guī)章，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，清理和整頓行政執(zhí)法主體，完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為，行政執(zhí)法人員法律素質(zhì)和執(zhí)法能力有了較大提高。

（三）監(jiān)督力度不斷加強(qiáng)。擴(kuò)展了監(jiān)督主體，拓寬了監(jiān)督的范圍，增強(qiáng)了監(jiān)督的力度。各級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為不僅受到本級(jí)部門和上級(jí)主管部門的監(jiān)督，更重要的是接受廣大人民群眾的監(jiān)督。社會(huì)團(tuán)體組織，新聞媒體都屬于群眾監(jiān)督，群眾監(jiān)督更能涉及行政行為的方方面面，更能深入到百姓的生活之中。

（四）學(xué)法用法的氛圍基本形成。行政機(jī)關(guān)工作人員法律知識(shí)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度基本建立，行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政意識(shí)不斷增強(qiáng)。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)法律、法規(guī)，法制觀念和法律意識(shí)明顯提高。公民、法人和其他組織遵守法律、依法維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)。

二、哈爾濱的公共服務(wù)法律制度建設(shè)中存在的問(wèn)題

公共服務(wù)法制的建設(shè)保障了我們經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的更活躍的發(fā)展，保障了人民百姓的安居樂(lè)業(yè)，同時(shí)也促進(jìn)了和諧社會(huì)的形成。雖然哈爾濱的公共服務(wù)法律建設(shè)已經(jīng)基本形成體系，但其中還存在很多問(wèn)題。

（一）行政主體角色沖突，規(guī)范文件利益化。目前，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)不僅是規(guī)范性文件的制定者也是規(guī)范性文件的執(zhí)行者。正是這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的雙重身份，使得行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件的時(shí)候必然考慮自身部門的利益。而在法律執(zhí)行中就會(huì)出現(xiàn)利益爭(zhēng)搶，責(zé)任推卸的局面，使規(guī)范性法律文件變成自身利益的保護(hù)神。

（二）部分規(guī)范性文件制定不規(guī)范。在規(guī)范性文件制定工作中，暴露出一些突出問(wèn)題：一是內(nèi)容不規(guī)范。有的內(nèi)容空洞，缺乏可操作性，雖然設(shè)定了禁止條款，卻于法無(wú)據(jù)，造成了禁而不止，禁而無(wú)效的尷尬局面，降低了規(guī)范性文件的權(quán)威。二是備案審查工作不到位。當(dāng)前較為突出的表現(xiàn)是制而不備以及備而不審，制而不備逃避了上一級(jí)政府的監(jiān)督，備而不審導(dǎo)致監(jiān)督流于形式。

（三）對(duì)法律執(zhí)行的力度不夠。目前哈爾濱現(xiàn)有的法律基本涵蓋了基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障以及基礎(chǔ)設(shè)施等各個(gè)方面。但實(shí)踐中，好的法律制度發(fā)揮不了真正的作用，原因就在于執(zhí)行的力度不夠。一些行政機(jī)關(guān)的工作人員依法行政的意識(shí)不強(qiáng)。對(duì)于已存在的規(guī)范性文件只是喊在嘴上，寫(xiě)在紙上，釘在墻上，卻沒(méi)有落實(shí)到行動(dòng)上。

（四）違法問(wèn)題突出。一是行政執(zhí)法主體混亂。表現(xiàn)為：行政執(zhí)法隊(duì)伍過(guò)多、過(guò)濫；行政執(zhí)法權(quán)分散；執(zhí)法主體不合格；部門職能重疊，職能不清，重復(fù)執(zhí)法，多頭執(zhí)法現(xiàn)象嚴(yán)重。二是濫用執(zhí)法權(quán)。執(zhí)法人員濫用執(zhí)法權(quán)，隨意執(zhí)法。對(duì)于相同違法行為不給與相同處罰，依據(jù)違法人的社會(huì)背景，經(jīng)濟(jì)關(guān)系，隨意認(rèn)定處罰，給腐敗留下可乘之機(jī)。三是無(wú)視執(zhí)法程序。規(guī)范的程序是保證法律公正執(zhí)行的有利手段。而在執(zhí)法中的無(wú)視程序行為嚴(yán)重的剝奪了行政執(zhí)法相對(duì)人的合法權(quán)益。

三、提升哈爾濱公共服務(wù)法律制度建設(shè)的建議

提升哈爾濱在公共服務(wù)領(lǐng)域的法律制度建設(shè)不僅僅是要求立法機(jī)關(guān)完善法律體系，更要求政府切實(shí)明確政府責(zé)任，轉(zhuǎn)變政府服務(wù)理念；加大財(cái)政支出，確立保障機(jī)制；引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)參與公共服務(wù)管理。真正做到為老百姓做事，讓百姓做主，讓百姓滿意。

（一）明確政府責(zé)任

一是要轉(zhuǎn)變政府職能。深化行政體制改革，實(shí)行政企分開(kāi)，落實(shí)政府公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能的分離。將公共服務(wù)更多的實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、社會(huì)化。政府的職能主要是選擇提供公共服務(wù)的組織，并對(duì)這些組織進(jìn)行監(jiān)督和考核。以所受服務(wù)的百姓的滿意度作為對(duì)其組織提供服務(wù)質(zhì)量的最終考核標(biāo)準(zhǔn)。二是要理順行政管理體制。適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，結(jié)合我市實(shí)際，合理劃分和依法規(guī)范各級(jí)行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限，科學(xué)合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，確定編制，理順部門職能分工。推進(jìn)市政府與區(qū)、縣（市）政府管理職能界定的規(guī)范化、法制化進(jìn)程。三是要完善政府的社會(huì)公共管理和公共服務(wù)職能。政府在完善公共服務(wù)職能中首先要建立健全公共衛(wèi)生、治安、消防、交通、環(huán)保、氣象等領(lǐng)域公共安全的預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，構(gòu)筑應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的組織、監(jiān)測(cè)與信息發(fā)布、控制與處理、物資保障等制度體系，提高政府應(yīng)對(duì)各種突發(fā)公共事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力，維護(hù)正常的社會(huì)秩序。強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，采取便民措施，簡(jiǎn)化服務(wù)程序，降低服務(wù)成本，創(chuàng)新公共服務(wù)體制，完善政府社會(huì)管理長(zhǎng)效機(jī)制。四是要推進(jìn)政務(wù)信息公開(kāi)化進(jìn)程。完善政務(wù)信息公開(kāi)方式，規(guī)范政務(wù)信息公開(kāi)行為，建立健全政府公告和新聞發(fā)布制度；行政機(jī)關(guān)辦理的行政事項(xiàng)，除涉及國(guó)家秘密、依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)；完善政府門戶網(wǎng)站建設(shè)，建立網(wǎng)上政務(wù)信息發(fā)布平臺(tái)。

（二）加大保障機(jī)制

一是完善依法行政的財(cái)政保障機(jī)制。逐步完善集中統(tǒng)一的公共財(cái)政體制，提高財(cái)政資金使用效益；完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度，緩解基層財(cái)政困難。 二是完善勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障機(jī)制。繼續(xù)深化勞動(dòng)就業(yè)體制改革，健全政府促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任體系，落實(shí)就業(yè)、再就業(yè)政策，擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)。完善社會(huì)保障體系，健全城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)制度和社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管制度，全面推進(jìn)職工社會(huì)保險(xiǎn)。完善城市居民最低生活保障制度，健全最低生活保障動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善農(nóng)村特困群眾社會(huì)救助制度。

（三）監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

一是外部監(jiān)督。外部監(jiān)督由人大、政協(xié)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，向其報(bào)告工作、接受質(zhì)詢，依法向市人大常委會(huì)備案政府規(guī)章；自覺(jué)接受政協(xié)的民主監(jiān)督，虛心聽(tīng)取其對(duì)政府工作的意見(jiàn)和建議。二是內(nèi)部監(jiān)督。公共服務(wù)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)分散在管理公共服務(wù)的各部門中，這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)年度公共服務(wù)計(jì)劃中所制定的目標(biāo)落實(shí)、政府計(jì)劃實(shí)施以及預(yù)算執(zhí)行情況。三是社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督主要包括新聞媒體、公民、政黨、社團(tuán)或工會(huì)等，這些主體都可依法向法院檢舉違法和違規(guī)行為。

在監(jiān)督措施上，政府公共服務(wù)部門內(nèi)部的特定監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過(guò)參與制訂計(jì)劃和預(yù)算的方式加強(qiáng)事前監(jiān)督；事中和事后監(jiān)督由人大和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)分別獨(dú)立進(jìn)行。法院介入監(jiān)督的方式有兩種，一種是例行監(jiān)督，另一種是接到舉報(bào)或內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的報(bào)告而執(zhí)行特別監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督則貫穿從公共服務(wù)年度計(jì)劃和預(yù)算制定到執(zhí)行完畢的整個(gè)過(guò)程。整個(gè)監(jiān)督體系以法律為基礎(chǔ)，外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相銜接的監(jiān)督方式，有效地避免了公共權(quán)利濫用和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的消極決策，保證公眾享受到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基本公共服務(wù)。

（四）創(chuàng)新供給模式

一是公共服務(wù)部門堅(jiān)持養(yǎng)事不養(yǎng)人的原則。公立公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員都是國(guó)家公職人員，但政府并不按人頭包養(yǎng)所有的公立公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。政府根據(jù)提供服務(wù)的數(shù)量，采取零基預(yù)算法核定公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的年度運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。政府對(duì)公立公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量沒(méi)有嚴(yán)格的人員編制限制，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)可以在工作需要的情況下適當(dāng)增減員工。工作人員工資也不是政府統(tǒng)一規(guī)定的，而是由公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在預(yù)算支出范圍內(nèi)參照國(guó)家制定的職務(wù)職稱系列、工資標(biāo)準(zhǔn)決定。在這種機(jī)制下，公立公共服務(wù)機(jī)構(gòu)之間會(huì)相互競(jìng)爭(zhēng)，采取各種措施降低服務(wù)成本，改善服務(wù)質(zhì)量。二是通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)把某些公共服務(wù)事項(xiàng)委托給私營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供。對(duì)一些適宜由私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)，就可以把政府的經(jīng)費(fèi)保障與私營(yíng)機(jī)構(gòu)高效率的管理方式有機(jī)結(jié)合起來(lái)，用私營(yíng)機(jī)構(gòu)替代低效率的公立公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。如城市環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)等。三是臨時(shí)性和特殊的公共服務(wù)實(shí)行購(gòu)買服務(wù)。對(duì)一些應(yīng)用型技術(shù)研究、文化、教育項(xiàng)目，政府一般不直接舉辦提供，而是面向全社會(huì)開(kāi)放申請(qǐng)，擇優(yōu)購(gòu)買服務(wù)。

（責(zé)任編輯/范秀利）