試論農村土地產權制度存在的問題及對策

摘 要：長期以來，我國作為以農業為國民經濟基礎的發展中國家，農業、農村和農民問題(以下簡稱\"三農\"問題)一直是困擾我國國民經濟與社會發展的重要問題之一。而\"三農\"問題的解決，無論是建設現代農業，還是發展農村經濟、提高農民收入，都無法回避的一個關鍵性問題是如何進一步完善我國的農村土地產權制度。基于這一出發點，對農村土地產權的概念和農村土地產權制度的基本理論進行了概括性總結，并結合我國農村土地產權制度變遷路徑，重點分析當前我國在家庭聯產承包責任制下農村土地在使用與流通領域中出現的問題及問題會帶來的后果，最后針對農村土地產權制度中存在的問題，提出解決問題的具體對策。

關鍵詞：農村土地；產權制度；家庭聯產承包責任制；對策

中圖分類號：F301.0 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）36-0057-02

一、農村土地產權制度的基本理論

將產權的基本內涵和特征應用于農村土地（以下簡稱農地）問題的研究領域，就可以得出農地產權的相應概念。

這里所用的“農地”概念，是依照我國2003年開始實施的《中華人民共和國農村土地承包法》中對農村土地的定義，指的是農民集體所有和國家所有的依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地。由此，在一般意義上農地產權就可以理解為，依附于農村土地而存在的各項相關財產權利的總和，它以農村土地為權利客體，所調節的是由于農村土地的存在和使用而形成的不同利益主體之間的行為關系，作為一種權利束，它包括所有權、使用權、收益權、處分權等各項權能以及由此形成的產權關系。

在明確了農地產權的含義之后，隨之而來的就是如何進一步規定和保護相應的產權機構和產權關系，這就是農地產權制度的含義。產權制度就是制度化了的產權結構和產權關系，它是一系列用以規定產權如何界定、如何運營和如何保護等等的規則與行為準則，是對不同利益主體相對于產權客體的經濟社會關系的調節。而農地產權制度，就是產權制度在農地資源上的具體應用，它來源于農地資源的稀缺性質，反映了社會對稀缺的農地資源合理利用的理性安排。

二、我國農村土地產權制度中存在的問題

1.農村土地產權主體模糊

農村土地產權是農村土地資產的一切權力的總稱，由所有權、占有權、使用權、收益分配權和處分權等多種基本要素構成。從法律角度講，農村土地產權作為一種法律權利，必然存在明確的主體和客體。然而，我國現行的農村土地產權制度恰恰出現了產權主體多元化的問題。這一點我們可以從現行的法律法規中清楚地發現。《中華人民共和國憲法》規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。《中華人民共和國民法通則》則規定：集體所有的土地，依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織所有。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。《中華人民共和國土地管理法》規定：村農民集體所有的土地已經屬于兩個以上農民集體經濟所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。眾所周知，《憲法》是一個國家的根本大法，是一國法律法規體系的“母法”，其他法律法規作為“子法”，必須與“母法”保持一致。正是由于法律法規上的模糊，才最終造成了理論上本應該由單一組織代表農民集體行使農村土地產權，卻在現實中演變為多重部門共同代表農民集體行使土地產權。這就是典型的主體錯位和主體交叉的缺陷。

2.農村土地產權界定不明晰

農村土地產權界定模糊主要表現在4個方面:1）所有權界定模糊。法律規定農村土地所有權歸集體經濟組織，由于“三級所有”的廢除及行政區域變更，土地所有權究竟屬于鄉（鎮）、村還是村民小組并不清楚。2）土地使用權界定模糊。在過去二十多年的承包期中，由于土地使用權的頻繁調整使得使用權不穩定，這種不穩定不利于土地的管理和長期有效利用。3）處置權界定模糊。農民集體理論上享有土地的處置權，而實際上是不完全的，國家可以憑借行政力量從集體經濟組織取得對農地的使用權、收益權和處置權；鄉（鎮）政府和村委會不正確地行使土地處置權，侵害了農民的土地使用權；擁有土地使用權的農民只能依據法律規定的形式進行土地承包經營權的流轉，有的還要經過土地所有權人的審批，處置權能受到極大限制。4）收益權不明晰。表現為農民缺乏自主決定土地用途的權利。現行法律規定：“農民集體所有的土地由集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產”、“禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”、“農民有義務維持土地的農業用途，不得用于非農建設”。這樣，農民的土地就只能用于農業生產，無法改變農民貧困的生活現狀。

3.集體建設用地使用權流轉混亂，缺乏法律規制

長期以來，集體非農建設用地的自發流轉在客觀上對農村經濟發展，農民集體組織財富積累，提高農民收入等起到了促進作用。但是，這種流轉在政策和法律上未得到明確認可。在雜亂無序和隱蔽狀態下進行，引發了諸多問題，一是集體土地隱形交易活躍，使耕地保護受到沖擊，隨意占用耕地并出讓、轉讓、出租、轉租用于非農建設，或者低價出讓、轉讓農村集體土地等現象層出不窮；二是集體非農業建設用地使用權自發無序流轉，導致政府難以有效控制建設用地供應總量，沖擊土地利用總體規劃及城市規劃的有效實施，使土地市場秩序受到嚴重沖擊；三是農村集體建設用地使用權流轉缺乏法律保障，交易不安全。由于法律對集體建設用地使用權流轉的條件、用途、權益、程序等缺乏明確規定，難以依法進行土地登記。對建設投資者不利，還會波及到其他利害關系人，使交易安全得不到保障；四是集體建設用地流轉收益分配關系混亂，由于缺乏法律監管與市場機制，土地的市場價值及資產資源屬性在流轉中不能得以充分體現，加之農村土地產權關系混亂，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益難以得到法律的切實保障。

三、完善農村土地產權制度的建議

針對上面存在的問題，我們認為應該采取進一步的改革措施來完善集體所有的農村土地產權制度。

（一)明晰土地產權主體

產權制度作為一種制度規則，確立了當事人的行為選擇，對不同當事人的行為進行約束。而其能否很好地發揮約束作用，關鍵是要做到產權明晰。因此，無論從政策、法律還是現實看，要在確保農民的利益不受侵害的同時實現農地資源的合理配置，就必須改革現行的農村土地集體所有制框架，實行國土所有權歸國家所有和經濟所有權歸農戶所有的雙重產權結構。堅持國土所有權歸國家所有，有利于形成一個土地資源有效配置的參照系，促使土地的國家產權逐步明晰起來，從而實現整個國土資源的有效配置；而經濟所有權是在默認土地國有或者全民所有基礎上的二級所有權。堅持經濟所有權歸農戶所有，使農戶成為土地的真正所有者，可以更好地保護自己的權益，更好地發揮土地產權制度的內部激勵功能。

（二）構建我國農村土地使用權市場流轉制度

近年來，隨著農村市場經濟體制的建立和完善，農民自發進行的土地使用權流轉日趨活躍，但從總體上看，這一活動存著流轉規模小、配置效率低，運作方式不規范等缺點，農地使用權市場化流轉仍臨諸多障礙：集體土地產權關系模糊不清，農地使用權流轉機制不完善，農業剩余勞動力轉移緩慢等等不足。實行農村土地高效流動既是土地有效配置的要求，也是土地合理利用的保證。它的實現，不僅可以是土地所有者收益得到維護，而且有利于土地整體效益的提高。如前所述，根據我國國情，農村土地所有權流轉限于依法征用或征購，土地的出賣方式也不在法律保護之列，因此我們的注意力集中在農地使用權的流轉之上。

（三）堅持土地集體所有制，完善家庭承包責任制

1.土地永包制

在現行農地產權制度基礎上，重新確認本社區社員資格，確認后的社員有平等的土地承包權。承包方法總的指導原則是打破現行農戶土地零碎化、一戶幾塊地、一塊地幾戶的格局，使土地盡量連片，而后實現農戶對土地的永久承包權。《承包法》雖然規定農地承包期30年、50年或70年不變，其暗含一個前提是最終還要變。這增大了農戶的預期不穩定感，使農民投資短期化。實行農民永包制能促使農民高效配制土地資源，提高土地利用率，對保護耕地資源和合理利用土地，具有重要的意義。

2.租賃制

租賃制是將家庭承包責任制中集體所有、家庭經營，改變為集體所有、家庭承租經營，將集體和農戶的關系有發包和承包的關系變為出租和承租的關系，將所有權和使用經營權的分離建立在租賃基礎上。村集體把土地租賃給農戶經營，農戶按年向村集體交納租金，農戶既可在合同規定的范圍內耕種土地，也可將土地使用權進行轉讓、轉租和抵押。租賃制使集體和農戶之間經濟關系變成了貨幣化出租和承租關系，與承包制相比，租賃制中的產權關系更為明晰。租賃期限一般較長（100年)，土地使用期延長，給予農民較強的穩定感。這種經營方式不僅使土地使用效率提高，而且有利于土地有償轉讓，促進農地流轉。

3.股份合作制

股份制是社會化生產和商品經濟發展的必然產物，因而以股份形式參與土地產權關系和土地經營應視為土地制度深入改革的一種趨向。所謂土地股份合作經營，是指以土地入股，勞動力入股，資金入股和技術入股，承認農戶對土地的承包權和使用權，通過入股和合理確定收益分成，量化其價值，統一規化土地，統一開發利用，實行規模經營。農民以其占有的股權投資于合作制企業、農場和股份合作社。憑其擁有的股權參與收益的分配，并共同承擔風險，這樣易于實現土地集中，提高土地規模效益，合理利用農業資源，促進農村產業結構的調整。使農業經營企業化，實現農業生產的穩定發展。

參考文獻：

[1]趙陽.中國農地制度的產權特征[J].調查研究報告，2002，（6).

[2]周林祥.關于土地市場產權制度建設的思考[J].資源.產業，2003，（2).

[3]宋振湖.黃征學，農村土地產權制度分析[J].中國發展觀察，2007.

[4]丁關良.農村土地承包經營權性質的探討[J].中國農村經濟，1999.

[5]王環.我國農村土地產權制度存在的問題與改革策略[J].農村經濟問題，2005.

[6]劉向陽.進一步完善農村土地產權制度[J].湖南行政學院學報，2006，（4).

[7]稅杰雄.試析我國農村土地產權制度的缺陷[J].農村經濟，2005，（09).

[8]江平.土地民事立法研究[M].北京：中國政法大學出版社，1999.

[9]錢忠好.中國農村土地制度變遷和創新研究[M].北京：中國農業出版社，1999.

[10]曲福田.中國農村土地制度的理論探索[M].南京：江蘇人民出版社，1991.

[11]葉劍平.中國農村土地產權制度研究[M].北京：中國農業出版社，2000.

（責任編輯/石 銀）