地方債“轉正”任重而道運

在支持地方發債的同時，必須指出，地方發債存在著很大的風險，相配套的約束機制必須盡快建立，來自市場的融資應該通過市場的手段解決

經國務院批準，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。為加強對2011年自行發債試點工作的指導，規范自行發債行為，近日，財政部又制定了《2011年地方政府自行發債試點辦法》(以下簡稱《試點辦法》)。這一試點辦法的公布，標志著地方政府債券首次名正言順地在中國大地開始試點。

近七八年來，對地方政府發債的爭議一直不斷，在爭議聲中，地方政府性債務卻已像滾雪球一樣越滾越大。今年6月，國家審計署發布了“全國地方政府性債務審計結果”公告披露，截至2010年底，經審計的全國31個省自治區、直轄市和5個計劃單列市本級及所屬市、縣三級地方政府性債務余額共計10.717491萬億元。一些地方，地方政府的債務率基本上超過100％，部分已經超過200％，值得警惕。從借款來源看，2010年底地方政府性債務余額中，銀行貸款為84679.99億元，占79.01％。

這說明以往地方政府為發展經濟而進行的融資，除了財稅結余以外，就主要依靠土地財政和銀行信貸兩大手段。而地方政府通過融資平臺獲得的銀行信貸，不僅規模大、效率低，且貸款也多是以土地為抵押品，隨著資產泡沫的吹大，已經影響到中國經濟全局，并會帶來系統性風險。

地方債發行試點最大的意義就在于，使地方政府融資陽光化，從而有望向有序化、規范化方向發展，成為地方政府可持續的融資渠道。盡管根據試點方案，此次試點的地方債仍由財政部代辦還本付息，表明根據本次地方債試點辦法發行的地方債仍有中央政府擔保，債務本身不存在違約的風險，本次改革只是地方債由央行曲線“代發”過渡為地方政府“自發”，離真正的地方政府自主發債還有距離。但地方債的改革方向，讓業界冀望它或將對投融資體制改革、解決地方債務危機和理順中央與地方財稅關系等產生重要影響。

《試點辦法》對地方自行發債的規模、利率、期限、承銷、招標、定價、登記、托管、交易、還本付息等作了詳細規定。試點辦法規定，試點自行發債四省市2011年的地方政府債券規模，要在國務院批準的規模限額內。試點省市發行政府債券實行年度發行額管理，2011年度限額當年有效，不得結轉下年。地方政府自行發債試點，財政部給出的框架是：按照國務院核定的發債規模和期限結構，由地方搭建政府債券融資平臺，直接發行債券，主要包括自行組織、自行定價，但還本付息是由財政部代辦。從這樣的制度安排來看，中央對地方政府自行發債持慎重態度，地方政府發債從“自行”到“自主”還任重道遠。而在此過渡階段最重要的工作，是盡快建立與地方政府發債相配套的約束機制，讓來自市場的融資通過市場的手段解決。

通常而言，防范地方政府債務危機需抓兩端，首先是事前控制，即控制借款，并對地方財政狀況進行監督；事后監管即地方破產機制，用于處置喪失償債能力的地方政府。從現有的文件來看，試點辦法從事前防范的角度做了安排，在各個環節上對風險進行了限制，但事后監督目前還是研究方向，并不具可行性。那么，地方政府是否存在違約或喪失償債能力的可能性呢?就是今年，云南省高速公路出現債務危機，停止還本，引起嚴重關注。這就是說，對于地方政府來說，在既不可能發行鈔票，又無稅收立法權增加新稅以償債的情況下，地方政府無力償債和違約的可能性是存在的。但從媒體報道可知，包括試點省市政府官員在內的各界人士均相信，中央政府不會讓地方政府破產。因此在事后監督機制難以到位的情況下，如何避免債務最終負擔者總是中央政府，這是地方發債面臨的一大挑戰。

地方債風險機制面臨的另一大挑戰是投資者權益的缺位。從現有的文件看，對地方政府的約束完全來自中央政府，不論發債地方政府還是財政部文件都沒有提及投資者對地方政府的約束作用。在當前事后監督機制難以到位的情況下，保護投資者權益，最根本的是提高政府的財務透明度，建立起大眾看得到的清晰完整的政府資產負債表，公開完整的政府預算，讓投資者有充分的選擇權和知情權。也只有具備這些基本條件，才能對地方政府做評級，讓市場判斷地方政府的債務風險。而現實是，地方政府的財政預算與負債數據對于公眾來說一直是謎，試點辦法并未涉及地方政府的信息披露問題，也沒有對自行發債省市提出評級要求。