農村最低生活保障制度存在的問題及對策

摘要：中國從2007年起全面實行農村最低生活保障制度，較好地解決了農村地區特困居民的溫飽問題，保證了他們的基本生活需要。但是，由于立法不夠完善、資金缺乏、監督體系不全，農村最低生活保障制度的實施還不夠規范，實際保障水平還比較低。因此，必須加快農村居民最低生活保障制度立法，進一步明確享受最低生活保障制度的對象，規范工作程序，健全監督體系，穩步提高保障水平，在“應保盡保”的基礎上，實現“需保必保”。

關鍵詞：農村；最低生活保障制度；問題；對策

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）11－０083－02

農村最低生活保障制度是國家和社會對生活在最低生活保障線之下的農村居民提供滿足最低生活需要的物質幫助的一種社會救助制度[1]。早在上世紀90年代，中國一些地方就開始探索建立農村最低生活保障制度。2004年，中國開始在一些“有條件的地方，探索建立農民最低生活保障制度”；2007年7月，國務院印發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，要求將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，穩定、持久、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題。這標志著農村最低生活保障制度已基本完成試點探索的過程，開始進入全面推進的新階段[2]。全面實行農村居民最低生活保障（簡稱“農村低保”）制度的四年來，中國農村低保工作取得了巨大進展。納入農村最低生活保障人數從2007年7月的2 311.5萬人增加到2009年的4 759．3萬人，最低保障標準從2007年全國平均857元增加到2009年的1 210.06元，基本實現了“應保盡保”的目標。但是，從整體上來講，中國農村低保工作仍處于起步階段，制度建設不是很完善，監督體系比較薄弱，保障水平也很低。為了充分發揮農村最低生活保障制度對農民生活的兜底作用，切實解決農村社會發展的后顧之憂，有必要進一步完善農村低保的政策體系，為農村穩定、農村發展和建設社會主義和諧新農村，提供了更為全面的社會保障。

一、加強農村低保工作的重要性和必要性

1.有助于解決農村困難居民基本生活的需要。從2006年起，中國全面免除了農業稅，并對農業生產進行補貼，極大地促進了農村經濟的發展，有效地促進了農民收入的增長。但是，少部分農村地區的經濟發展仍比較緩慢，在中西部偏遠山區，部分農民生活水平還很低，再加上勞動技能、身體條件、自然災害等諸多原因，全國仍有約5%的農村人口還沒有完全解決溫飽問題。據統計，“中國農村貧困人口還有約為1～1.5億，其中特困人口約為4 500萬左右”，另外，還有一些因災或其他原因臨時陷入生活困難的人。對于這些特困居民，迫切需要國家和社會給予支持，對其最低生活需要提供幫助，從而解決其生存問題。農村最低生活保障的實質就是一條“生命線”，可以直接、及時、最大限度地解決農民群眾的生活困難問題，保障貧困農民的最低生活需要。

2.有助于農村社會保障體制的完善。建立健全農村社會保障體制，實現城鄉居民享受同等社會保障，是新時期統籌城鄉發展的重要體制保障。改革開放以后，中國農村實行家庭聯產承包責任制，農村居民均可承包集體土地，土地成為農民的收入來源，同時也成為了農村的生活保障，農村社會保障體系建設基本停滯。隨著改革開放的不斷深入，以家庭聯產承包責任制為基礎的農村經濟也逐漸轉向市場經濟軌道，農民面臨著更多的經濟風險和社會風險，部分農民無法獲取足夠的收入來保障基本生活。由于傳統的農村社會救濟制度范圍窄、標準低、工作隨意性大，少數貧困農民無法獲得救濟，導致溫飽問題不能解決。因此，需要改革傳統的農村社會救濟制度，建立規范化、科學化和法制化的農村最低生活保障制度，健全農村社會救助體系，完善農村社會保障體系。

3.有助于社會主義和諧新農村的建設。中國實行的城鄉二元分治的經濟模式，優先發展城市，以農促工，推進了城市的快速發展，卻阻礙了農村經濟的進步，農村經濟遠遠落后于城市的經濟發展水平，并且這種差距越來越大，發展極其不平衡。這種制度顯失社會公平，阻礙了中國經濟的繼續發展。中國是一個農業大國，農村人口占大多數。當少數貧困農民的基本生活受到威脅時，貧困就不僅僅是經濟問題，也可能轉化為政治問題，甚至激發嚴重的社會矛盾，影響農村的穩步和發展。建立健全農村最低生活保障制度，解決貧困農民的基本生活問題，有助于將可能激發的農村社會矛盾消滅在萌芽狀態。同時，通過農村低保制度的實施，實現城市和農村之間的收入再分配，可以縮小城鄉居民收入差距，實現社會公正和城鄉協調發展，保持社會穩定，促進社會主義和諧新農村的建立。

二、現行中國農村低保工作存在的問題

1.農村低保制度立法不夠具體，操作性不夠強。目前，中國社會保障領域還沒有制定基本法，農村最低生活保障制度的法規有：國務院印發的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》、民政部印發的《關于加快農村社會保障體系建設的意見》和《農村社會保障體系建設指導方案》。這些法規和規章，對建立農村低保制度提出了原則性指導意見，但規定不夠具體，操作性不強。由于缺乏權威性和法制化的統一性制度規范，低保資金的投入比例在各級財政中尚未形成固定的預算，低保資金支出額度的隨意性相對比較大；基層低保工作形式多樣、千差萬別，沒有嚴格的程序，導致農村低保工作較為粗放，申請資格審查、保障對象確定、保障標準執行、保障資金發放等方面的違規現象層出不窮。

2.實際保障范圍較窄，保障水平較低。目前，中國實行的農村最低生活保障制度還僅僅是為了保障農村特困人群的溫飽問題。依照國務院頒布的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，農村最低生活保障對象具體確定為四類：一是家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的農戶；二是家庭主要成員在勞動能力年齡段，但因嚴重殘疾而喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；三是家庭成員雖在勞動能力年齡段，但因常年有病，基本或大部分喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；四是家庭主要成員因病、因災死亡，其子女均不到勞動能力年齡段，生活特別困難者。可以說，保障對象范圍很窄，一些家庭費用支出較多、自然災害、意外傷害等不確定因素引起的家庭貧困的現象都沒有包括進去。同時，全國農村低保人均月補差為100.8元，這種標準甚至難以使受保對象填飽肚子，更不可能保障其他的基本生活需要。因此，從總體而言，實際保障水平還比較低，沒有滿足中國貧困農民的基本生活需要。

3.農村低保制度實施不夠規范，政策效果不夠理想。在低保制度的實施過程中，資格審查不夠規范，隨意入保、投機騙保、人情入保的現象時有發生。在核定參保對象時，家庭財產和隱性收入難以核查，特別是對一些有存款、有價證券及實際家庭收入高而無固定職業以及長期外出、申請享受農村低保的家庭和已經享受低保的家庭，核定其實際情況較為困難，造成了應保的人沒有參保，而不應參保的人卻可以參保。由于低保名單公示的范圍太窄，公示的時間太短，使得群眾對受保人員的情況不能充分了解，公示沒能起到預期效果。在一定程度上失去了公示的作用。并且，保障資金發放也不規范，監督體系尚不健全化。由于缺乏規范的操作方法，各地區在實際操作中隨意性很大，農村低保的政策效果還不是十分理想。

三、進一步加強中國農村低保工作的對策

1.修訂完善農村低保的相關法律法規。法制是現代國家行政管理的根本依據，建立健全農村居民最低生活保障制度，必須修訂完善有關立法。一是要抓緊制定中國社會保障的基本法，建立城鄉一體的社會保障體系，為農村居民最低生活保障制度的實施提供法律依據。二是總結近幾年全面實行農村居民最低生活保障制度的有益經驗和有效作法，吸收世界各國有關居民最低生活保障制度立法的成果，制定有關農民最低生活保障制度的行政法規和規章，形成農村低保制度的法制體系。

2.不斷提高農村低保的保障水平。農村最低生活保障是對農村居民基本生活的保障，既要重點解決困難農民的溫飽問題，又要解決其他方面的基本生活需要。當前，中國經濟實力持續提高，能夠投入更多的資金用于社會保障事業，具備了提高農村居民最低生活保障水平的條件。一方面，擴大最低生活保障制度的覆蓋面，合理界定保障對象標準，要將所有特困農村居民，都納入保障范圍，在堅持“應保盡保”的基礎上，做到“能保就保”；另一方面，不斷提高保障標準，通過多渠道籌集經費，增加保障資金，逐步提高補助額度，力爭實現城鄉社會保障的統籌發展。

3.嚴格農村低保的實施管理。農村低保工作是一項面廣量大的系統工程，必須嚴格管理，把各項工作的規定具體到每個步驟、每個環節，確保制度沒有盲區。一是要完善省、市、縣三級農村低保工作機構，加強人員力量，安排必要的工作經費。二是建立農村低保信息網絡系統，開發管理軟件，實現網絡化管理。三是嚴格規范操作程序，既要具體規定低保對象確定的主要程序，加強對農村低保對象的動態管理，保證“應保盡保，不能保的堅決不保”，又要規范低保資金發放程序，實行社會化發放，減少中間環節。

4.加強農村低保工作的監督管理。監督工作是中國農村低保工作中的重要組成部分。是保證工作公平、規范、不偏離軌道的重要措施。政務公開是實現監督的重要舉措之一，每項資金的去處、用途都暴露在陽光之下，使政府的暗箱操作無機可乘，對于挪用或非法占有低保資金的行為，要加重懲辦，絕不姑息。一是強化內部監督機制，加強對農村低保工作的審計監督，確保農村低保政策落到實處；二是加強宣傳教育，增強低保人員的維權意識，拓寬公眾參與渠道，建立群眾監督機制；三是發揮新聞媒體和輿論監督的作用，建立社會監督機制。

參考文獻：

[1] 鄭功成.社會保障學[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2005：275-277.

[2] 劉曉林.民政部：中國農村社保體系初步形成[N].人民日報：海外版，2009-04-23.

[3] 李偉，劉如君.中國走向[M].北京：中華工商聯合出版社，2008.