淺議行政訴訟受案范圍的局限與重構

摘 要 行政訴訟受案范圍是行政訴訟制度中最主要的問題之一，隨著保護相對人訴權觀念的增強，我國行政訴訟受案范圍在立法、司法、執法等方面都存在一定的局限性，一直以來，受案范圍問題一直困擾著我國理論界和司法部門。《行政訴訟法》頒布二十年來，盡管法律條文未作任何改變，但是社會在不斷發展，實踐中出現的問題越來越多，比如行政相對人能夠提起行政訴訟案件范圍的限制，司法權對行政權制約和對行政管理相對人合法權益的保護均顯不足等。如何有效地規范了國家行政權力的行使，防止了行政權力的濫用受到了挑戰。關于我國行政訴訟受案范圍是否應該擴大，應該如何擴大是一個非常值得研究的問題。

關鍵詞 行政訴訟 受案范圍 重構

中圖分類號：D912．1文獻標識碼：A

行政訴訟受案范圍，是人民法院受理行政案件、裁判行政爭議的范圍。它關系到公民權利保護的力度，規制著審判權與行政權的關系。受案范圍是行政訴訟中特有的問題，也是行政訴訟立法中爭議的一個焦點。從依法行政建立法治社會的標準來看，我國行政訴訟受案范圍制度還需進一步完善。本文根據司法實踐中存在的問題，對我國行政訴訟受案范圍局限性進行了分析，指出擴大行政訴訟受案范圍的必要性，進而提出重構意見。

一、我國現行行政訴訟受案范圍的局限性

（一）行政訴訟保護權利的范圍的局限。

依據我國《憲法》的規定，公民享有廣泛的合法權利。我國《行政訴訟法》中關于行政訴訟受案范圍保護的權利沒有涉及政治權利或其他權利的行政行為，局限于行政主體侵犯公民、法人或者其他組織的人身權和財產權方面，法律、法規有特別規定的除外。《行政復議法》中規定只要公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，同時又不屬于《行政復議法》排除事項的均可申請復議，這里行政復議將所保護權利的范圍擴大至所有的合法權益。行政訴訟和行政復議對于公民權利的保護范圍出現了不一致的現象，依照法律的規定，當事人對行政復議的決定不服，仍有權提起行政訴訟，絕大多數的行政復議都不是終局行政行為。而《行政訴訟法》與《行政復議法》在權利保護范圍上的不一致，導致兩種行政救濟法律制度無法銜接，致使行政相對人的一部分合法權利得不到有效保護。

（二）法院可受理的行政行為僅是認識上的深化。

根據我國實際情況，我國的《行政訴訟法》及司法解釋是通過列舉的方式確定行政訴訟受案范圍的，包括肯定式列舉和否定式列舉，而列舉本身就存在明顯的弊端，因為列舉的方式并不能全面的概括和窮盡所有行政行為，列舉的局限性導致肯定性列舉和否定性列舉之間存在廣泛的灰色地帶。《行政訴訟法》第2條規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。這里僅指狹義的具體行政行為，不僅排除了抽象行政行為，也排除了事實行為和雙方行為。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》針對這一規定，又明確規定：公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。我們可以看出高院解釋中“具體行政行為”被“行政行為”所取代，這表明經過司法實踐，《行政訴訟法》第二條規定的可受理的具體行政行為過于狹窄，理論和實踐上都存在一定的缺陷。高院解釋是對《行政訴訟法》所規定的受案范圍認識上的深化，但并不是對受案范圍的擴大。

（三）法院對被訴行政行為的審查局限于合法性。

在二戰以前，世界各國立法紛紛主張行政自由裁量行為不受司法監督，但是這一原則也帶來越來越多的問題，我國《行政訴訟法》中對行政自由裁量行為也有限制性規定，例如對行政機關濫用職權和行政處罰顯失公正的行為可以判決撤銷或者變更，但是由于行政自由裁量行為的廣泛存在，在一定程度上制約了行政審判作用的發揮。行政行為的合法要件不僅要求合法而且要求合理，即合法的行政行為應當內容適當。根據《行政訴訟法》規定，人民法院對被訴的具體行政行為審查主要是進行合法性審查，在行政訴訟過程中，對被訴具體行政行為合法但存在合理性的情形，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求。根據《行政復議法》規定，行政復議機關有權審查申請復議的具體行政行為是否合法與適當。公民選擇的不同救濟途徑就會得到不同的結果，而根據我國現實的情況，公民自己通常也無法搞清楚具體行政行為存在的是合法性還是合理性問題。如果行政相對人因為合理性問題選擇了司法救濟途徑，所選擇的必將是對自己不利的結果，這樣就使公民權利的保護陷于兩難得境地。

二、擴大我國行政訴訟受案范圍的必要性

受時局的限制，我國1989年頒布的《行政訴訟法》對于受案范圍采取了嚴格限制，隨著時代的發展實踐的證明，這種嚴格的限制不利于保障行政相對人的合法權益，擴大行政訴訟受案件的受案范圍有利于保障公民的基本權利，同時對于促進依法行政，完善社會主義民主與法治都是十分必要的。

（一）擴大行政訴訟的受案范圍是實現行政訴訟價值的需要。

目前，我國行政訴訟的對象僅針對具體行政行為，排除抽象行政行為。事實上抽象行政行為與具體行政行為具有很多共性，兩者都是行政主體依職權作出的行政行為，一旦作出均具有執行力、確定力和拘束力，同時兩者均會在行政主體和行政相對人之間形成行政法律關系。抽象行政行為與具體行政行為在本質上沒有實質區別。行政決定大都要援引行政機關的規范性文件，人民法院因為沒有審查抽象行政行為之權，就不能審查規范性文件的合法性，因此難以判斷具體行政行為的合法性，給行政案件的審理帶來了極大的不便。行政相對人也可能因為行政機關將具體行為上升為抽象行為，喪失起訴的資格。面對強大的行政機關，我們每一個公民都是弱勢群體。與此同時，當某一抽象行政行為嚴重違法時，司法機關只有在公民權利受到實際的損害后才能實施救濟，無法實現行政訴訟的訴訟價值。因此擴大行政訴訟的受案范圍，適當增加抽象行政行為的可訴性，有利于實現行政訴訟的價值。

（二）擴大行政訴訟受案范圍有利于維護行政相對人利益。

我國正處于社會主義初級階段，法治建設尚不完善，但是依法行政是行政法的基本原則，在行政訴訟案件中，公民和行政機關的地位是對立的，正是通過行政相對人行使訴權，使行政機關的違法或者不當行為得到糾正，才能阻止行政權力的濫用，維護社會的和諧與穩定。但是司法實踐中存在很多行政訴訟撤訴率較高、行政相對人“不敢告”的問題，行政訴訟受案范圍的擴大有利于行政相對人利益的維護。保護公民的訴權應該是司法制度改革的根本出發點，從某種意義上來說，保護行政相對人的訴權不僅僅是保護自身合法權利的一部分，同時又能促進行政權力的合法行使。

三、重構行政訴訟受案范圍的思考

（一）將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。

抽象行政行為，是指國家行政機關針對不特定管理對象實施的制定法規、規章和有普遍約束力并且可以反復適用的決定、命令等行政規則的行為，其行為形式體現為行政法律文件，其中包括規范文件和非規范文件。隨著我國社會經濟的發展和保障公民權利要求的增加，出現了許多現行《行政訴訟法》無法囊括的問題，為了實現行政法治的要求，應將一部分抽象行政行為納入到行政訴訟的受案范圍。因為抽象行政行為是針對普遍對象作出的，而且可反復適用，一旦違法，比具體行政行為更具危險性和侵害性。因為當行政相對人不服具體行政行為提起訴訟時人民法院無權處理抽象行政行為，只能撤消具體行政行為，這就意味著違法的抽象行政行為還將繼續有效，行政機關還可以依據同一抽象行政行為作出同樣錯誤的具體行政行為，將導致同樣的侵害再一定范圍內連續發生。具體行政行為的可訴性只能應付個案，而不能消除根源。因此將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍可以從實質上拓寬行政訴訟的受案范圍，同時將除行政法規和行政規章以外的抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍存在一定的合理性，也可與《行政復議法》相銜接。

（二）加強行政自由裁量行為的司法審查。

自由裁量權是權力的伴生物，行政自由裁量權伴隨著行政權的存在而存在。無論法律對行政權施加何種程度的限制，總會有裁量行為存在的空間，如何規制行政自由裁量行為是完善行政法的重要內容。我國《行政訴訟法》第五條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”這條規定明確了對行政行為進行合法性審查是行政訴訟法的一項特有原則。行政自由裁量行為不僅存在合法性問題，而且還存在合理性問題，行政法律法規無法對所有的法律事實在立法上作出統一規定，需要由行政主體針對某些法律事實的具體因素自行裁量決定其法律的適用，依法行政要求行政行為必須合法又合理。目前我國人民法院只有在行政處罰顯失公正時，才可以行使有限的司法審查權，而且對于何種情況下構成顯失公正，沒有具體規定判斷的標準。因此加強行政自由裁量權的司法審查有利于行政訴訟功能的實現。

（三）修改受案范圍的立法標準。

《行政訴訟法》將人身權、財產權作為受案范圍的確定標準，規定公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其人身權和財產權時可以起訴。實際上公民、組織在具有人身權、財產權外，還具有廣泛的行政法上的權利，如政治權、文化權、勞動利、受教育權等等。如果僅僅將人身權和財產權確定為行政訴訟受案范圍標準，就忽略了行政法與民法在調整功能上的差別，限縮了公民、組織在其他行政法上權利的保護范圍。另外，行政相對人提起行政訴訟時認為行政機關侵害其哪種權益也不是受案范圍所要解決的，而是在決定是否受理時應當解決的問題。因此在確定行政訴訟受案范圍時不應該將局限于是否指侵害其人身權和財產權，從而全面有效地保護相對人的各種合法權益。

四、結語

行政訴訟受案范圍是《行政訴訟法》中的一個極其重要的理論與實踐問題， 隨著我國法治進程的加快和行政法理論及司法實踐的發展，我國依法行政的問題還遠不止受案范圍過窄、司法監督先天不力這些方面，更不能奢望在立法上擴大受案范圍就能夠解決所有的行政機關違法行政行為的問題。我們應該通過擴大行政訴訟的受案范圍豐富完善行政訴訟制度，用法治的手段解決行政行為引發的糾紛與爭議，盡量減少、避免非法治手段的救濟方式和手段，從而真正提高依法行政的水平，實現社會的繁榮富強。

（作者單位：西南大學法學院）

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