土地征收中的公共利益要件分析

摘 要 近年來，由于土地征收中的公共利益要件界定不清，導致行政機關濫用自由裁量權，行政機關經常以公共利益之名征收土地，行商業利益之實，或為特殊群體謀求利益，致使行政腐敗嚴重，且嚴重損害了公民的合法權益。本文對我國以及我國臺灣地區關于公共利益的規定進行了梳理，針對我國實際提出了解決方案，希望可以對土地征收中的公共利益要件進行重新界定。

關鍵詞 土地征收 公共利益 立法完善

中圖分類號：D922文獻標識碼：A

今天，自由最大的危險來自于有能力、有經驗的行政管理者僅僅關心他們認為是公共利益的事物。——哈耶克

土地征收作為一項基本的土地制度，普遍存在于各國的法律之中。近年來，中國土地征收所暴露出的突出問題之一就是征收的公益性要件界定不清，從而導致土地征收爭端頻出和大量的行政腐敗，嚴重破壞了社會秩序。這主要緣于兩個方面，一則是法律規定的模糊和原則，二則是地方政府大量的行政裁量權。只有通過法律對公共利益進行嚴格的限定，劃定公權力行使的邊界，才能預防政府運用權力來謀取利益的沖動，或者與某些利益集團進行“合謀”，盜用“公共利益”之名，行獲取“商業利潤”之實。

一、現行法律關于公共利益的規定及問題的引出

《憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《憲法》第13條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”可見我國憲法上的“公共利益”是專門針對征收和征用條款而言的。2004年再次修正的《土地管理法》也因此規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”，在中國的語境下，對于公共利益的界定主要是為了限制行政機關濫用自由裁量權，隨意對公共利益進行界定，侵犯公民的合法權益。談及公共利益，不可避免的涉及到國家利益、社會利益、集體利益及個人利益的概念。撇開國家利益、社會利益及集體利益不談，筆者想申明一點，即公共利益和個人利益并不是完全對立的，二者是相輔相成的關系。中國傳統上習慣將“公”和“私”截然對立起來，恰如“公私分明”一詞所言。

二、我國臺灣地區關于公共利益的界定

我國臺灣地區《土地法》采取概述加列舉式的立法方式，即除了在法律中概括規定土地征收的目的以外，還具體列舉符合“公共利益”的各種公共事業，當然在表述上存在差異，臺灣地區以“公共事業”代替“公共利益”。在《土地法》第五編中詳細規定了土地征收制度，其第208條規定：“國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定征收私有土地。但征收之范圍，應以其事業所必需者為限：一、國防設備；二、交通事業；三、公用事業；四、水利事業；五、公共衛生；六、政府機關、地方自治機關及其他公共建筑；七、教育學術及慈善事業；八、國營事業；九、其他由政府興辦以公共利益為目的之事業。” 第209條規定：“國家機關因實施國家經濟政策，得征收私有土地，但應以法律規定者為限。”第210條規定：“（1）征收土地，遇有名勝古跡，應于可能范圍內避免之。（2）名勝古跡已在被征收土地區內者，應于可能范圍內保存之。” 第212條是關于保留征收的規定。除此之外，我國臺灣地區“行政法院”還以判例的形式進一步明確了符合“公共利益”的事項。

三、如何界定公共利益及其立法完善

筆者認為我國現有的關于公共利益的立法模式有所欠缺，相反我國臺灣地區《土地法》中“土地征收一編”中對于公共利益的界定比較完善，更由于大陸和臺灣地區同宗同源，具有很大的相似性，可以借鑒臺灣地區的立法模式，并針對大陸實際，采用“總括規定——列舉肯定——兜底肯定——反面列舉排除”的立法模式；或者制定專門的《土地征收法》，并對公共利益進行明確的界定。

1、總括規定：是指在相關法律中設置專門條款來規定土地征收必須在符合公共利益的前提才可以進行。

2、列舉肯定：在涉及土地征收的法律法規中，應盡可能列舉公共利益的事項范圍。筆者認為，應主要包括以下事項：（1）國家機構及國防、軍事設施；（2）能源、交通、水利等國家大型基礎設施建設和地方中大型工程建設；（3）城市公共基礎設施建設；（4）公共衛生、危害防治、搶險救災設施建設；（5）環境保護工程；（6）科技、文化、教育、體育、藝術等事業；（7）文物古跡、風景名勝的保護；（8）養老、社保、社會福利事業等。

3、兜底概括：在列舉之后，應設置一個兜底性條款作為補充規定，授予行政機關自由裁量的權力，如“法律、行政法規規定的其他公共利益的需要”，補充完善公共利益的范圍，保護公民的合法權益。

4、反面列舉排除：對于那些明顯不屬于公共利益的情形，立法機關應當以反面列舉的形式明確地將其排除，此舉有利于實踐操作。筆者認為應包括以下事項：（1）商業利益；（2）特定利益集團的利益等。

（作者：中國政法大學2010級憲法學與行政法學研究生）

注釋：

[美]哈耶克，鄧正來譯.自由秩序原理.生活#8226;讀書#8226;新知三聯出版社，1997年第1版，第173頁.

石佑啟.私有財產權公法保護研究——憲法與行政法的視角.北京大學出版社，2007年第1版，第136頁.轉引自.彭相宇，土地征收制度研究--以美國相關制度為基點的比較研究.吉林大學碩士學位論文.2010年4月，第16頁.

陳聰富主編.月旦小六法.元照出版公司，2006年9月初版第1刷，第貳-202頁.

陳聰富主編.月旦小六法.元照出版公司，2006年9月初版第1刷，第貳-202頁.