土地整理項目運作中的交易費用分析

摘 要 土地整理項目運作中各種類型的交易費用導(dǎo)致了土地整理項目的效率損失，應(yīng)對交易費用偏高、效率偏低的對策是擴大公眾參與度、創(chuàng)設(shè)多元投資機制和完備契約設(shè)計來減少機會主義行為。

關(guān)鍵詞 土地整理 交易費用 項目效率 對策

中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A

土地整理有利于實現(xiàn)增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、農(nóng)民生活環(huán)境、增加農(nóng)民收入等目標 。許多學者對土地整理做了大量的研究工作，其研究主要集中在土地整理的作用、土地整理的生態(tài)風險、土地整理公眾參與、土地整理效率、土地整理項目前期決策、土地整理后評價、土地整理的可持續(xù)性等方面，鮮有針對土地整理的交易費用的研究。本文從交易費用視角分析土地整理項目運作過程中的交易費用，提出降低交易費用的對策。

一、土地整理項目實施的作用

我國土地整理的注意力集中在農(nóng)地整理上，主要是為了解決建設(shè)用地指標不夠和占用耕地等作建設(shè)用地后補充耕地的任務(wù)，實現(xiàn)耕地動態(tài)平衡目標。農(nóng)地整理的內(nèi)容包括農(nóng)田整治、農(nóng)地改造、地塊調(diào)整、土地結(jié)構(gòu)調(diào)整、宜農(nóng)荒地的開發(fā)、農(nóng)村居民點整理等 。國外的農(nóng)地整理包括農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整、景觀保護、生態(tài)改善等其他目標。因此農(nóng)地整理是被看作是改進土地耕作效益和支持農(nóng)村發(fā)展的一個工具 ，為合理開發(fā)和利用土地資源，解決土地碎化，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，生產(chǎn)生活條件和生態(tài)及景觀環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和改革土地制度，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的有效措施 ，改善就業(yè)、稅收政策、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、住房和自然資源保護的一個有力政策工具 。

二、土地整理項目運作中的交易費用

Ronald Coase(1937)發(fā)現(xiàn)了“交易費用”，并應(yīng)用其分析企業(yè)活動 。Williamson（1985）將交易費用作了如下定義：“交易之發(fā)生，源于某種產(chǎn)品或服務(wù)從一種技術(shù)邊界向另一種技術(shù)邊界的轉(zhuǎn)移 。此時，一個行為階段結(jié)束，另一個行為階段宣告開始?！备鶕?jù)交易費用的關(guān)鍵特征，可將交易費用分為市場型交易費用、管理型交易費用和政治型交易費用。在土地整理項目運作過程中也存在大量的交易，例如省財政部門和省國土部門之間的交易、省國土部門和地方政府之間的交易、地方國土局與地方政府之間的交易、地方國土局與設(shè)計單位之間的交易、地方國土局與施工單位之間的交易、施工單位與監(jiān)理單位之間的交易、設(shè)計單位與項目財政評審單位、審計單位之間的交易等等。在土地整理項目運作過程中交易數(shù)量和交易類型是非常復(fù)雜的。既有市場型交易費用，也有管理型交易費用，還有政治型交易費用。因此，借用交易費用經(jīng)濟學來分析土地整理項目運作過程的交易活動是有現(xiàn)實意義的。分析的基礎(chǔ)就是對交易費用類型的歸類，分析哪些交易費用是合理的，哪些是不合理的，以及不合理的交易費用是如何導(dǎo)致土地整理項目效率偏低的。

表1中描述了土地整理項目可能涉及的交易費用的主要類型。從表中可以看出，很多費用是可以節(jié)約或者完全不必要的，因為這些費用都要從項目總投資中預(yù)算，只是存在的形式要么是顯性的，要么是隱性的而不能被觀察，例如項目公關(guān)費用、監(jiān)督的費用、政治決策費用等都是很難量化的和被觀察的。當然，顯性的交易費用占的比例大，例如項目區(qū)信息搜尋費用（選址）、簽訂契約的費用、搜尋可研單位、設(shè)計單位的費用等等，都是可觀察的。在目前日益完善的土地整理市場中，這些顯性費用都大概可以量化，因而是可控的，減少交易費用以提高真正用于土地整理項目產(chǎn)出投資的比例。

表1土地整理項目運作中的交易費用

三、交易費用對土地整理項目效率影響

交易費用與生產(chǎn)費用相對，是社會分工的產(chǎn)物。從社會網(wǎng)絡(luò)分工的角度看，分工和交易費用是正相關(guān)的。在一個復(fù)雜的社會經(jīng)濟體中，社會分工越是復(fù)雜，交易費用占整個經(jīng)濟總價值的比重就越高。反過來，交易費用也會影響分工，只有在分工是經(jīng)濟的時候，才會有分工。在目前土地整理活動中，分工情況如下：業(yè)主是地方國土局；投資人是國土資源廳（財政資金）；如可研編制單位、規(guī)劃設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位等是參與者，在項目中受益；如財政、審計、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門行政機構(gòu)是土地整理行業(yè)的協(xié)助部門。由此可見，分工是復(fù)雜的，會導(dǎo)致交易費用趨于增加。

從契約角度看，整個社會是一個契約網(wǎng)，每一個項目是一個契約集，即一系列契約的綜合體。土地整理投資活動中，契約發(fā)揮中重要的作用，各個單位之間主要是通過契約來協(xié)調(diào)和相互監(jiān)督的。目前土地整理沒有按照投資受益對等的原則來設(shè)計契約。農(nóng)民是土地整理的主要受益者，國土部門（省市縣）都從土地整理的新增耕地中獲益，其他部門如農(nóng)業(yè)、水利等部門也能從項目獲得相應(yīng)的利益。投資、受益不對稱的問題導(dǎo)致了目前土地整理項目交易費用較高，存在投資積極性不高、重建設(shè)，輕管理、暗箱交易、資金浪費、標準過高、不按設(shè)計施工、建設(shè)形象工程等問題，最終實施結(jié)果沒有達到預(yù)期，農(nóng)民滿意度低和項目投資效率低。

四、解決交易費用偏高的對策

（一）擴大公眾參與度，提升公眾滿意度。

公眾參與是影響公眾對項目評價的重要因素。土地整理項目運作過程中，目前也有公眾參與這一環(huán)節(jié)，甚至在名義上是很重視的。在項目的可研階段、規(guī)劃設(shè)計階段和施工過程中都要重視參與，以提高其滿意度。

（二）創(chuàng)設(shè)多元投資機制。

實施投資多元化，主要是實施公私合作模式，引入社會資金進行土地整理項目建設(shè)；還可以利用特許經(jīng)營權(quán)模式，增加土地整理資金，實施更多的土地整理項目，滿足農(nóng)民對土地整理的需求。

（三）設(shè)計完備契約，減少事后機會主義。

土地整理運作過程是一系列契約的簽訂和執(zhí)行過程。應(yīng)通過設(shè)計比較完備的契約來減少項目運作中的機會主義行為。特別是項目承擔中的事前騙取項目，事后無法完成項目的投機行為?！?/p>

（作者單位：王世俊，鐘祥市土地整理中心；歐紅琴，荊門市國土資源局）

注釋：

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