浙江省基層政府預(yù)算監(jiān)督改革探討

摘 要 本文擬從公民直接參與預(yù)算監(jiān)督為突破口，以當(dāng)前基層預(yù)算民主改革最為成功的典型模式——溫嶺參與式預(yù)算為典型案例，分析以溫嶺民主懇談為主要改革內(nèi)容的地方政府預(yù)算監(jiān)督取得的改革成效，研究探討改革中存在的問題，提出改革展望。

關(guān)鍵詞 基層政府 參政預(yù)算 監(jiān)督改革

中圖分類號：F810.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、以溫嶺模式為典型的公眾直接參與預(yù)算監(jiān)督的緣起和發(fā)展

（一）溫嶺參與式預(yù)算改革中公眾直接參與的起源。

1999年松門鎮(zhèn)“農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化教育論壇”是溫嶺民主懇談會(huì)的發(fā)端，也是溫嶺參與式預(yù)算模式的雛形。當(dāng)時(shí)，懇談會(huì)的初衷是為了探索一種新的加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村基層思想政治工作的方式，使干部和群眾能夠面對面地溝通交流。但這樣的懇談制度，取得了出乎意料的成功，當(dāng)年舉辦的4期論壇，參與群眾多達(dá)600多人次，提出問題110件，當(dāng)場解釋、答復(fù)84件，承諾交辦26件，被當(dāng)?shù)厝罕娮u(yù)為松門鎮(zhèn)的“焦點(diǎn)訪談” 。

2001年，溫嶺市委開始組織和引導(dǎo)群眾參與到對基層公共事務(wù)的決策、管理中。在這個(gè)階段，民主懇談會(huì)由鎮(zhèn)黨委主持，邀請相關(guān)利益群體及當(dāng)?shù)鼗鶎尤舜蟠恚驼岢龅母黜?xiàng)方案聽取群眾意見，在黨委和鎮(zhèn)政府做出初步?jīng)Q定后，向群眾再次反饋并征求意見；對于一些意見分歧較為嚴(yán)重的問題，進(jìn)行重新討論論證，經(jīng)過相應(yīng)調(diào)整后做出最終決策。2003年，民主懇談開始與基層人大相結(jié)合，2004年，溫嶺市委出臺(tái)文件規(guī)定，一些民主懇談中的議題需由鎮(zhèn)人大主席團(tuán)召集人大代表審議后再做出決定，如，未列入當(dāng)年人代會(huì)討論的重大事項(xiàng)，民主懇談會(huì)上分歧較大、難以協(xié)商的事項(xiàng)，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)或鎮(zhèn)政府認(rèn)為需要提交人代會(huì)進(jìn)行討論決定的重大事項(xiàng)等。民主懇談不僅增強(qiáng)了重大決策的透明度，更為重要的是為公民參與監(jiān)督提供了有效的渠道。

（二）以公眾直接監(jiān)督為特點(diǎn)的溫嶺參與式預(yù)算改革的發(fā)展。

2005年，溫嶺民主懇談?wù)揭腈?zhèn)人民代表大會(huì)。參與式預(yù)算首先在新河、澤國兩鎮(zhèn)試水，經(jīng)過多年的發(fā)展，新河、澤國也成為改革最具特色、成果最為顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

新河鎮(zhèn)的公眾直接參與預(yù)算監(jiān)督已形成會(huì)前審查監(jiān)督、大會(huì)審議以及會(huì)后監(jiān)督完整的監(jiān)督過程。第一階段為會(huì)前審查監(jiān)督，即在鎮(zhèn)人民代表大會(huì)召開之前由人大財(cái)經(jīng)小組在主席團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)下組織召開預(yù)算初審民主懇談會(huì)，與會(huì)人員分工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會(huì)事業(yè)三個(gè)專門小組進(jìn)行討論，各種團(tuán)體、協(xié)會(huì)、人大代表以及公民自愿參與，各小組討論后形成獨(dú)立的預(yù)算初審報(bào)告。第二階段為大會(huì)審議，即在鎮(zhèn)人民代表大會(huì)召開期間，大會(huì)主席團(tuán)組織代表進(jìn)行民主懇談，集中審議預(yù)算初審報(bào)告，鎮(zhèn)政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人回答解釋代表提出的有關(guān)預(yù)算報(bào)告的詢問；其后，人大主席團(tuán)和鎮(zhèn)政府共同召開聯(lián)席會(huì)議，根據(jù)代表在懇談過程中提出的建議，形成預(yù)算修改方案。之后，人代會(huì)向全體代表通報(bào)預(yù)算修改方案，代表們進(jìn)行分組進(jìn)行審議。若得到5名以上代表同意，則可以聯(lián)名提出預(yù)算修正案。最后，全體代表投票表決預(yù)算修正案以及修改后的預(yù)算草案，聯(lián)名提出的修正案若獲得半數(shù)以上代表的支持，則成為整體預(yù)算的組成部分。第三階段為會(huì)后監(jiān)督，即人代會(huì)閉會(huì)期間，人大財(cái)經(jīng)小組作為預(yù)算監(jiān)督常設(shè)機(jī)構(gòu)，對政府預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)行經(jīng)常性監(jiān)督，并在下一年度的預(yù)算草案編制中發(fā)揮重要作用。

澤國模式最突出特點(diǎn)在于民主懇談代表的選擇和代表對重大項(xiàng)目的多輪排序。代表選擇是按照千分之二的比例，采用乒乓球搖號的抽樣方式，從全鎮(zhèn)18周歲以上的居民中隨機(jī)產(chǎn)生民意代表，參與預(yù)算民主懇談。懇談的重點(diǎn)集中在由政府選出的一批屬于鎮(zhèn)級行政范圍內(nèi)且與民生密切相關(guān)的城建項(xiàng)目，在懇談之前，已由政府專業(yè)人員組成的專家組對這些項(xiàng)目的可行性進(jìn)行調(diào)查研究，提出每個(gè)項(xiàng)目方案所需的預(yù)算資金，將其整理形成預(yù)算項(xiàng)目民意調(diào)查問卷，懇談會(huì)上，由民意代表就這些項(xiàng)目的重要性程度填寫調(diào)查問卷，根據(jù)自己的看法，對投入的項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先性排序。通過分大組和小組數(shù)次討論協(xié)商后，民意代表第二次填寫調(diào)查問卷對所列項(xiàng)目進(jìn)行排序。之后，鎮(zhèn)政府召開辦公會(huì)議，著重探討懇談會(huì)上民意代表所提意見和第二次調(diào)查問卷所產(chǎn)生的最后結(jié)果，結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)力情況形成一份項(xiàng)目優(yōu)先方案。在隨后召開的鎮(zhèn)人代會(huì)上，鎮(zhèn)政府將上述方案提交大會(huì)審查討論并投票表決。

二、溫嶺公眾直接參與預(yù)算監(jiān)督在改革中取得的成效

（一）預(yù)算監(jiān)督的范圍體現(xiàn)為“由點(diǎn)到面”。

溫嶺參與式預(yù)算改革自2005年在新河、澤國“試水”后，其公眾直接參與監(jiān)督的成功經(jīng)驗(yàn)在全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了推廣，到2008年，溫嶺市進(jìn)行民主懇談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到80%；同年，溫嶺市人大常委會(huì)率先在市交通局探索實(shí)施部門預(yù)算民主懇談；2009年，部門預(yù)算民主懇談擴(kuò)大到水利部門；2010年，范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至建設(shè)規(guī)劃部門；2011年，全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都實(shí)施了公眾直接參與監(jiān)督的參與式預(yù)算改革，全市12個(gè)街道、5個(gè)部門（交通、水利、城建、衛(wèi)生、教育）實(shí)施了民主懇談，12個(gè)部門的部門預(yù)算進(jìn)行了專題審議。

（二）預(yù)算監(jiān)督的信息基礎(chǔ)逐步夯實(shí)。

這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面： 第一，信息公開逐年規(guī)范化。2008年，溫嶺市人大常委會(huì)將預(yù)決算審查監(jiān)督的所有信息上網(wǎng)公開；2009年，首次將人大會(huì)審查的8個(gè)部門預(yù)算在溫嶺人大網(wǎng)和溫嶺新聞網(wǎng)上公開，并通過《溫嶺日報(bào)》和溫嶺廣播電視臺(tái)發(fā)布公告；2010年，溫嶺市人大常委會(huì)又首次在《溫嶺日報(bào)》上整版刊出了溫嶺市建設(shè)規(guī)劃局2010年的部門預(yù)算。第二，公開的預(yù)算信息量逐年增加，信息細(xì)化程度逐年加大。從2008年8個(gè)部門預(yù)算公開增加至2010年的20個(gè)部門預(yù)算公開（預(yù)算資金數(shù)約占全市財(cái)政預(yù)算的80%），發(fā)展至2011年，溫嶺22個(gè)部門90%以上的賬本在網(wǎng)上公開。除了預(yù)算信息之外，審計(jì)工作報(bào)告也從2008年上網(wǎng)公開，便于公眾發(fā)現(xiàn)問題并對存在的問題進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督。信息的公開有效地促進(jìn)了公眾實(shí)施預(yù)算監(jiān)督。

（三）監(jiān)督逐年深入，監(jiān)督效果體現(xiàn)為“由表及里”。

第一，人大代表在審議通過預(yù)算案之前，有較為充分的時(shí)間進(jìn)行初審。從2006年開始，溫嶺市在人代會(huì)期間對上會(huì)的部門預(yù)算有重點(diǎn)的進(jìn)行專題審議。發(fā)展至2010年，溫嶺市人大常委會(huì)為保證專題審議的實(shí)效性， 在人大會(huì)召開前一個(gè)月，將各部門的部門預(yù)算草案發(fā)到全體代表手中，并要求各個(gè)代表團(tuán)分別在會(huì)前深入有關(guān)單位調(diào)研，組織代表對預(yù)算草案進(jìn)行初審。第二，審查監(jiān)督逐年深入，代表意見的吸取落實(shí)情況較好。2010年，溫嶺市人大常委會(huì)首次對投資在3000萬元以上的政府性重大項(xiàng)目進(jìn)行全面審查，提出了項(xiàng)目重新論證、項(xiàng)目增減和投資規(guī)模調(diào)整等意見，而市政府及相關(guān)部門最后根據(jù)提出的意見對多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)整。在落實(shí)民主懇談的意見上，也取得了較大進(jìn)展，如在2010年建設(shè)規(guī)劃部門預(yù)算的民主懇談中，代表和公眾共形成了19條意見，而最終有16條意見得到了落實(shí)。

（四）基層人大的監(jiān)督作用大大加強(qiáng)。

人大作為公眾的“代言人”，其地位和作用非常重要。在溫嶺的參與式預(yù)算改革過程中，人大監(jiān)督作用大大加強(qiáng)。主要體現(xiàn)為：第一，在當(dāng)前部分基層（縣級及以下）人大常委會(huì)尚未建立預(yù)算專門機(jī)構(gòu)的情況下，溫嶺市（縣）在人大成立了人大財(cái)經(jīng)工作議事委員會(huì)，并聘請熟悉預(yù)算審查監(jiān)督業(yè)務(wù)的有關(guān)專家或?qū)I(yè)人士，專門從事人大預(yù)算審查監(jiān)督輔助工作，以保障監(jiān)督工作更有效地開展。第二，人大通過提前監(jiān)督事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大項(xiàng)目的安排，建立政府重要財(cái)經(jīng)情況報(bào)告分析制度和重大支出行為的審查批準(zhǔn)制度，實(shí)施預(yù)算執(zhí)行人大在線監(jiān)督系統(tǒng)等方法和手段，對預(yù)算實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督，提升了監(jiān)督實(shí)效。

三、溫嶺公眾直接參與監(jiān)督仍需進(jìn)一步突破的問題

（一）預(yù)算法制在指導(dǎo)實(shí)施預(yù)算監(jiān)督中缺乏具體化、明確化。

我國1994年頒布《預(yù)算法》第13條規(guī)定“縣級以上地方各級人民代表大會(huì)審查本級總預(yù)算草案及本級總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；批準(zhǔn)本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；改變或者撤銷本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議；撤銷本級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。”“縣級以上地方各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級總預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)本級政府決算（以下簡稱本級決算）；撤銷本級政府和下一級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令和決議。”然而，《預(yù)算法》沒有對預(yù)算草案進(jìn)行初審的目的、范圍、原則、內(nèi)容、結(jié)果使用等方面做出具體規(guī)定，使得人大對預(yù)算的初審結(jié)果缺乏明確的法定效力；同時(shí)相關(guān)制度也沒有對預(yù)算報(bào)告及預(yù)算執(zhí)行情況和結(jié)果的公開進(jìn)行嚴(yán)格明確的要求，也就是說，預(yù)算信息可以公開，也可以不公開，這是由地方人大和政府來確定的，沒有制度化、規(guī)范化，因此公眾缺乏實(shí)施監(jiān)督的信息公開制度保障。

（二）參與監(jiān)督的代表廣泛性和代表性不足。

參與式預(yù)算的核心內(nèi)容，是將公民參與引入到政府預(yù)算過程當(dāng)中，讓公眾直接參與監(jiān)督，因此參與監(jiān)督的代表選擇就相當(dāng)重要。澤國鎮(zhèn)雖然采取隨機(jī)搖號的方式產(chǎn)生懇談代表，直觀來看非常民主，但這樣產(chǎn)生的代表難以保證其參與意愿和能力，因此民意的準(zhǔn)確表達(dá)就會(huì)受到影響。從對澤國鎮(zhèn)的調(diào)查結(jié)果來看，預(yù)算懇談實(shí)際到會(huì)的參與人數(shù)為259人，僅占全鎮(zhèn)在籍人口總數(shù)的0.2% ，普通群眾參與的熱情不高，動(dòng)力不足。

（三）參與者專業(yè)素質(zhì)不高。

人大代表的專業(yè)素質(zhì)高低是預(yù)算監(jiān)督能否取得實(shí)效的關(guān)鍵因素之一。第一，預(yù)算的專業(yè)性本身較強(qiáng)，需要有專業(yè)知識作為基礎(chǔ)，人大代表如果前期缺乏必要的知識積累，很難對預(yù)算報(bào)告的信息充分地理解，進(jìn)而會(huì)對其進(jìn)行預(yù)算審查、提出科學(xué)合理的修改意見造成不利影響。第二，人大代表缺乏定期制度化的專業(yè)培訓(xùn)。近10年來，我國拉開了預(yù)算制度改革的大幕，改革涉及預(yù)算編制、審查、執(zhí)行、決算全過程，然而，人大代表的培訓(xùn)并未“與時(shí)俱進(jìn)”，因此，嚴(yán)重影響了預(yù)算動(dòng)態(tài)監(jiān)督，特別是執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督效果。

（四）缺乏對監(jiān)督程序的優(yōu)化設(shè)計(jì)和預(yù)算全過程的完整監(jiān)督。

溫嶺的參與式預(yù)算改革的核心集中在預(yù)算民主懇談，然而，現(xiàn)行制度并未對民主懇談中人大代表和公眾提出的意見和建議是否進(jìn)行采納進(jìn)行明確規(guī)定，也就是說，對預(yù)算草案是否修改，修改的程度，如何修改等缺乏剛性約束。此外，從溫嶺參與式預(yù)算改革的內(nèi)容來看，其主要成效集中在預(yù)算編制和審議環(huán)節(jié)的公眾參與監(jiān)督，改革實(shí)踐并未在預(yù)算執(zhí)行和決算環(huán)節(jié)形成成功經(jīng)驗(yàn)。

（五）缺乏相關(guān)配套制度。

一項(xiàng)制度的有效運(yùn)作必然需要相關(guān)制度予以支持。溫嶺的公眾直接參與預(yù)算監(jiān)督的參與式預(yù)算改革，需要有完善的村民代表制度、規(guī)范的人大代表工作制度、健全的財(cái)政信息公開制度、政府官員問責(zé)制度，以及行之有效的考核制度等。然而，地方政府的考核主要以GDP為中心，接受上級政府考核，同時(shí)我國行政管理體制實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制度，這就使得地方政府在進(jìn)行項(xiàng)目選擇時(shí)可能會(huì)更為重視“政績工程”，在缺乏完整信息的前提下，公共管理者只會(huì)“對上負(fù)責(zé)”，這樣，公眾參與監(jiān)督的積極性會(huì)受到影響，監(jiān)督的結(jié)果也可能不會(huì)受到重視。長此以往，參與式預(yù)算的公眾直接參與監(jiān)督最終會(huì)流于形式。

四、基于溫嶺模式的基層政府預(yù)算監(jiān)督改革展望

浙江溫嶺開創(chuàng)了基于“民主懇談”而發(fā)展起來的具有鮮明特色的參與式預(yù)算模式，不僅增強(qiáng)了社會(huì)公眾作為“國家主人”的民主參與和監(jiān)督意識，建立了政府跟百姓的對話機(jī)制；而且“激活”了基層人大預(yù)算監(jiān)督的作用，形成了人大作為公眾“代言人”對政府預(yù)算實(shí)施監(jiān)督，保證政府“忠實(shí)履責(zé)”的有效機(jī)制。基于此，改革的總體思路是，堅(jiān)持公眾直接參與預(yù)算監(jiān)督的指導(dǎo)思想，完善人大制度，激發(fā)參與者的積極性，提高參與者專業(yè)素質(zhì)，優(yōu)化監(jiān)督程序，改善監(jiān)督方法和手段，建立健全預(yù)算監(jiān)督貫穿編制、審議、執(zhí)行、決算全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制；逐步改革相關(guān)制度，以推動(dòng)基層政府預(yù)算監(jiān)督改革有序良好地向前推進(jìn)。