安徽省循環經濟立法現狀調研報告

摘 要 安徽省發展循環經濟成就顯著，但由于法律制度存在的不完善、不合理之處，導致法律法規在安徽循環經濟發展中的作用未能更好發揮。本研究立足于對安徽省循環經濟典型城市—銅陵實地調研基礎之上，以銅陵為樣本，分析安徽省循環經濟法律法規存在的問題。基于上述分析，我們提出應當完善循環經濟的法律懲戒及約束制度等建議，以其對安徽循環經濟立法拋磚引玉。

關鍵詞 安徽 循環經濟 責任制度 部門聯動

中圖分類號： DF671 文獻標識碼：A

安徽省“十二五”發展規劃草案提出，到2015年，建立起較為完善的循環經濟法規政策體系、技術創新體系、綠色產業體系。深入貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞加快經濟發展方式轉變，以發展理念創新、科技創新、制度創新為動力，以經濟全面轉型為核心，以優化升級產業結構、加快資源型城市轉型、緩解資源約束和環境保護為目標，以政策法規體系建設和加強監管為保障，把發展循環經濟與推進自主創新、結構調整、節能減排、發展綠色經濟以及保障和改善民生有機結合起來，形成政府推動、市場主導、企業主體、全民參與的循環經濟發展的有效體制和長效機制，建設創新安徽、綠色安徽、和諧安徽，逐步建成資源節約型社會和環境友好型社會。加快發展循環經濟既是科學發展的必然要求，也是可持續發展的重要選擇。

一、安徽省循環經濟發展的現狀

安徽省“十一五”期間，工業主導地位進一步確立，產業結構進一步優化，裝備制造業、高新技術產業增加值占規模以上工業比重達到30%和29%，冶金、水泥、化工等原材料行業發展水平明顯提升；各類市場主體快速成長。2010年預計全省規模以上工業實現增加值5400億元以上，增長23%。

銅陵市是一個典型的資源型城市，工業大氣污染和水污染治理的負擔較重，冶煉廠的硫磺煙、鋼鐵廠的廢氣、焦化廠的廢氣和這些廠的污水排放都影響著經濟的長遠發展。2006年銅陵市被省發改委列為省循環經濟試點城市，批復循環經濟工業試驗園為省循環經濟試點項目。之后銅陵市政府制訂了一系列計劃和政策法規大力發展銅陵市循環經濟，并取得了顯著成效。

銅陵市先后制定出臺了一系列文件，全面規范和引導循環經濟的發展；并聯合清華大學等19家高校、科研院所和有色公司等21家企業成立了全國首個以循環經濟為紐帶、產學研緊密結合的科技型協會組織——銅陵循環經濟產學研合作聯盟。已有8家高校、科研院所與我市企業簽訂了8項技術攻關協議。此外，該市還組織企業開展循環經濟關鍵技術攻關。2007年，經過公開招標，確定了“利用高鉀鈉磷石膏制紙面石膏板”等5個項目為循環經濟重點攻關課題。“循環經濟園區的濱江循環經濟工業試驗園、橫港循環經濟工業試驗園和農業循環經濟試驗區的建設不斷加強。在濱江循環經濟工業試驗園內，初步形成了園區企業耦合、共生互補和能源梯級利用的循環框架。” 銅陵市關閉了亞星焦化1臺舊焦爐、發電廠2臺12.5萬千瓦機組，關停了9家水泥企業12條立窯生產線、1條旋窯生產線，拆除了華源麻業4臺燃煤鍋爐，完成了金昌冶煉廠陽極爐油改氣等一批污染減排項目，實施二氧化硫減排項目17項，COD減排項目4項。二氧化硫減排、COD排放總量控制均超額完成年度污染減排任務，順利實現了省政府下達的單位GDP能耗下降4.4%的目標；工業用水重復利用率和工業固廢綜合利用率分別達93%、73%以上，高于國家平均水平；工業固廢物綜合利用近500余萬噸，資源綜合利用產值已超過15億元，實現了節能減排與發展經濟的雙贏。“十一五”期間，銅陵市積極推進節能減排，二氧化硫排放總量減少24%，萬元地區生產總值能耗年均下降4.4%；萬元工業增加值能耗年均下降5.6%。“三廢”綜合利用產值由2005年的3億元增加到2010年的30多億元。全市綜合利用余熱余壓發電近24億千瓦時。

此外，安徽省其他地方的循環經濟發展也取得了顯著成就。馬鋼公司基本實現轉爐“負能煉鋼”，高爐煤氣全部回收利用發電；淮南礦業集團瓦斯氣開發利用等均取得了較大的經濟效益和環境效益。

二、安徽循環經濟立法的現狀

2004年的《安徽生態省建設總體規劃綱要》中明確提出 “發展循環經濟，建設生態安徽”。為了更好的建設和發展循環經濟，安徽省先后制定并實施了《安徽省人民政府關于加快發展循環經濟的若干意見》、《安徽省“十一五”循環經濟發展規劃及2020年目標綱要》、《安徽省建設節約型社會近期重點工作實施方案》、《安徽省循環經濟試點工作方案》等一系列文件，并在《安徽省節約能源條例》和《安徽省環境保護條例》也對循環經濟有所涉及。雖然已有的法規和條例對安徽省循環經濟的發展起了一定的支持和推動作用，但離預期目標還有一定距離，無法適應經濟和環境的發展需要。

在地方層面，銅陵市于2006年出臺了《銅陵市發展循環經濟暫行辦法》明確了政府、企業、社會團體和公民在發展循環經濟中的職責，并構建了政策支持體系，建立和健全了技術創新體系、綜合評價體系、規劃發展體系和激勵約束機制。這是安徽省地方第一部循環經濟立法，對安徽省循環經濟地方性立法具有良好的示范作用。

（一）《銅陵市發展循環經濟暫行辦法》的立法背景。

2005年6月21日，溫家寶總理在國務院常務會議上提出了科學發展觀和建設節約型社會的目標。加快發展循環經濟，是堅持以人為本、落實科學發展觀的具體體現，是轉變經濟增長方式，走新型工業化道路的戰略選擇，可以從根本上緩解資源約束矛盾和環境壓力，促進人與自然的和諧發展。

銅陵市的支柱產業大都集中在一次資源開發和圍繞主導產業形成的加工行業上，這是城市經濟增長的基礎和現實。只有發展循環經濟，才能以最小的資源消耗和環境成本，獲得最大的經濟效益和社會效益，在鞏固資源城市戰略地位的同時，緩解資源、生態環境與經濟發展日益突出的矛盾，最終實現銅陵市經濟社會全面協調可持續發展。

（二）銅陵市循環經濟地方法規的實施效果。

地方政府規章的出臺以后，使銅陵的循環經濟發展取得了良好的經濟效果、社會效果。自《銅陵市發展循環經濟暫行辦法》出臺后，銅陵市致力于發展循環經濟并已取得了不錯的效果。銅陵市一直以銅、硫、石灰石產業作為支柱產業。這三大產業在為經濟發展作出重大貢獻的同時，也留下了銅爐渣、硫精砂、磷石膏這黑、紅、白三座大山。多年開采留下了大量的硫精砂，僅冬瓜山銅礦每年選銅尾礦便有約70至100萬噸的硫精砂。圍繞這一“紅山”，銅陵循環經濟工業試驗園應運而生。銅陵有色銅冠冶化分公司在循環園里建起了80萬噸硫酸項目，用來處理冬瓜山銅礦的硫精砂。原本毫無用處的廢渣進入循環園后，變成了每年80萬噸硫酸、120萬噸鐵球團等大產出。依托循環經濟，如今，銅陵已經“吃干”了“黑山”和“紅山”，而另一座“白山”也將被“榨盡”，三條循環工業鏈已經形成。此外，銅陵市實現了產業間的循環，循環產業鏈延伸到服務業。從2007年起，銅陵市嘗試工業冷凝水循環使用，市化工總廠、金昌冶煉廠等工廠每天可以供應近800噸的熱水，通過政府調配，有償供給市內浴室和賓館。僅此一項舉措，便淘汰了市內小燃煤鍋爐75臺。

三、安徽省循環經濟立法存在的問題

（一）省級立法進程遲緩。

銅陵市作為安徽省內循環經濟立法較快的城市，近年來制訂了如《銅陵市發展循環經濟暫行辦法》、《銅陵市發展循環經濟行動綱要》、《銅陵市循環經濟示范企業示范項目認定管理辦法》和《銅陵市發展循環經濟引導資金管理辦法》等地方政府規章。此外，有阜陽市、池州市、淮北市等地方對循環經濟也制訂了一些相關規定。相比之下，安徽省關于循環經濟的規定仍停留在規范性文件和政策上，省級層面的單行循環經濟立法還未提上議程，忽視了利用法律對循環經濟的促進作用。

（二）懲戒及約束制度不健全。

“對高消耗、高排放的行為要有硬約束；對主要行業和重點企業，要明確提出節能減排的約束性要求”。 但是，已有的循環經濟發展法律規定側重于運用激勵手段，約束與懲罰的手段并不健全。2009年發布的《安徽省工業經濟“十一五”發展規劃綱要》注重對企業進行鼓勵，而幾乎沒有涉及違背循環經濟發展理念的懲罰措施，忽視了法律的懲戒作用；《銅陵市發展循環經濟暫行辦法》雖然專章規定了鼓勵和制約，但是依然“重鼓勵，輕懲戒”，缺少對違法責任追究的詳細規定。

（三）缺少公眾參與制度定。

目前安徽省循環經濟公眾參與度不夠高，而法律也對此的缺少關注。公眾是促進循環經濟和循環經濟立法的重要力量，能集集體之智慧。但是安徽省民眾對環境保護公眾參與的意識單薄，更別提在循環經濟立法方面了。某些地方在建設某一工程的時候會進行公眾參與評價，但是卻沒有實質性意義。已有的法規和規范性文件中沒有對公眾參與進行具體規定，導致公眾參與制度無法落實。

四、安徽省循環經濟立法的建議

（一）借鑒國內外的經驗，立足安徽實際。

德國是最早進行循環經濟立法的國家，先后制定了《廢物處理法》、《循環經濟和廢物處置法》、《垃圾法》、《持續推動生態稅改革法》和《森林繁殖材料法》等。德國是先在個別領域逐漸建立相關立法再制定循環經濟法，而后又制定配套法律推進循環經濟法的實施。相比于德國，我國的循環經濟立法起步較晚。就目前安徽省的立法狀況和理論狀況而言，其制定的法規可能并不健全、詳盡。因此，可以借鑒德國的立法模式，先進行個別領域的立法，通過對個別法規的制定和實施情況進行總結和提升，再制定符合安徽省自身環境和經濟狀況的循環經濟法規。同時，上海市和貴陽市也已經建立了較為系統的循環經濟立法體系。安徽省在制定地方性法規時，也可以予以選擇性參考。

（二）關注各個部門的職能，形成部門聯動機制。

安徽省已有的關于循環經濟的法規和規范性文件對于發展循環經濟有著重要的作用，但它們都只將循環經濟的職責歸為環保部門、發改委少數部門等，忽視了其他部門的職責。發展循環經濟是需要多個部門互相配合、互相監督的。因此，立法應該注重全局發展和法規的科學性。同時，應該廣泛的聽取廣大人民群眾的意見，建立完整的各部門聯動機制，防止權力過于集中，保證循環經濟得以迅速發展。

（三）激勵與懲罰機制并用，不斷完善責任制度。

循環經濟立法中僅有鼓勵政策是遠遠不夠的。如果缺少懲罰措施和約束制度，就不能有效地防止企業、社會團體和個人做出不利于循環經濟發展的行為。因此，“在立法中應該注意加強和完善增加懲罰措施和約束制度，明確相關法律主體的法律責任和義務，對各類違反法律的行為進行有力的制裁” ，只有這樣才能保證循環經濟有效發展，增強人們循環經濟意識，有效遏制一切不利于循環經濟行為的產生。

（四）完善法律的監督機制。

在完善健全的循環經濟法律體系下，安徽省循環經濟的發展會獲益匪淺。但是法律在實施的過程中總需要監督的，因而安徽省在進行循環經濟地方立法是應當規定完善的法律監督制度，一方面，可以有效的促使法律落到實處；另一方面，也能調動社會各方面的力量參與循環經濟的發展，使循環經濟的理念深入人心。

本文系安徽大學2009年國家大學生創新性實驗計劃項目（項目編號：091035724）階段性研究成果。本文在課題組集體討論的基礎上由陳丹、甘露璐完成，感謝強昌文教授、張輝講師的指導。

（作者：陳丹、甘露璐為安徽大學法學院2009級本科生；宋加堂、何朕為安徽大學法學院2007級本科生）

注釋：

季昆森，劉選武著.循環經濟在安徽.安徽人民出版，2007年版，第75頁.

夏喜平.關于武漢循環經濟地方立法的幾點思考.武漢建設，2010年第1期，第13頁.

馮之浚主編.循環經濟立法研究——中國循環經濟高端論壇.人民出版社，2006年版，第71頁.