從立法層面透析當前民辦學校生存的困境與出路

摘 要 關于民辦學校的職能與定位歷這一問題歷來就是理論界甚至社會輿論熱議的焦點話題之一，從立法角度說，1997年出臺的《社會力量辦學條例》以及2002年出臺的《民辦教育促進法》極大地推動了我國民辦教育事業(yè)的發(fā)展，但是其中許多核心性的問題由于各種原因被立法者模糊處理了，這給民辦學校生存特別是民辦學校創(chuàng)辦者的投資經營帶來了很大困難，同時還承受了社會各界各式各樣的誤解與責難，本文試從現今法律法規(guī)對于民辦學校的定位入手，逐一提出當前民辦學校所面臨的問題，分析造成這些困境的原因及出路。

關鍵詞 民辦學校 產權 學校法人

中圖分類號：G648文獻標識碼：A

民辦學校是相對于公辦學校而引申出的一個概念，目前關于民辦學校的界定主要遵循以下四個方面：即辦學主體、經費的性質和來源、產權的性質以及招生對象。根據某些學者的觀點，“民辦學校指的是以非政府組織或個人為辦學主體，利用非財政性教育經費、學校產權歸屬及其安排不同于公辦學校的專門提供系統教育服務的民間辦學機構 。其中首先一條就是民辦學校的創(chuàng)立者身份，必須是非政府組織或個人，任何政府機構創(chuàng)辦的學校都不應當被認為是民辦學校。那么首先就得正視的問題就是民辦學校創(chuàng)立者為何要創(chuàng)立民辦學校。

民辦學校創(chuàng)立者創(chuàng)立民辦學校的目的也許是千差萬別，但概括起來無外乎以下幾個方面，從國家層面來說，民辦學校創(chuàng)立的目的是為了履行自己的教育義務，為我國的社會主義建設培養(yǎng)合格的人才，同時也是為了彌補公辦教育在某些層面的不足。從行業(yè)角度來說，民辦學校能夠為特殊行業(yè)的建設提供特殊的人才，許多民辦學校都是根據企業(yè)或是行業(yè)的需求專門設立的，因此民辦學校培養(yǎng)的人才專業(yè)對口率非常之高。接下來面對問題就是民辦學校是否應該盈利，不少學者認為民辦學校就不應當盈利，其理論依據就在于根據1997國務院頒布的《社會力量辦學條例》第6條的規(guī)定：“社會力量舉辦的教育機構，不得以盈利為目的”。而2002年出臺的《民辦教育促進法》雖然回避了是否以盈利為目的這一規(guī)定，但其第三條仍然規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分”。言下之意就是強調民辦教育具有天然的公益性。教育的公益性這原本是無可厚非的問題，縱觀世界各國對待教育的通行做法都是將其作為“神圣而富有意義”的非營利性產業(yè)對待，而我國的《教育法》第25條同樣明確規(guī)定：“任何組織和機構不得以盈利為目的舉辦學校及其他教育機構”。因此我國對待民辦教育將其列入公益性產業(yè)的做法應當得到肯定，并且法律規(guī)定不以盈利為目的并不指的是民辦學校自身就不能盈利，尤其是當前我國民辦學校普遍缺乏政府財力支持，其創(chuàng)立伊始就不得不面對要向社會融資的局面，加之目前我國社會力量普遍不強，基本上學生的學費和企業(yè)的贊助就成為學校生存的重要來源，在這種時候必須要給民辦學校的盈利性給與充分保證。

接下來的問題就是民辦學校的法律地位。按照我國現行的法律規(guī)定，學校無論公辦民辦都被認為是事業(yè)單位，公辦學校為事業(yè)單位法人，而對于民辦學校的法人身份則相對模糊，被指為“民辦非企業(yè)單位”，相對于公辦學校而言，民辦學校很難取得行政主體資格，哪怕是行政主體授權管理的資格，因此在民辦學校在處理與教職工的勞資關系以及行使管理學生的權利的依據上就存在很大問題，它不同于公辦學校，公辦學校根據行政主體的授權，公辦學校在處理學生事務時和學生是一種行政法律關系，雙方的身份并不具有對等性。而民辦學校處理學生事務時只能被認為同學生之間是一種民事法律關系，雙方地位平等，只是受雙方訂立的契約約束，這就給民辦學校管理學生帶來很大的難度，尤其是執(zhí)行類似于一些處罰或是訓誡決定時往往缺乏相關的上位法依據，在發(fā)生爭議時又如何經行申述和權力救濟，走何種程序，這些問題至今仍很難形成一支意見。民辦學校的法律地位模糊不得不得說是我國教育行政立法上的一大不足。

其次一個問題是民辦學校的產權問題，產權問題一直是民辦教育法體系下的一個焦點。其核心就在于民辦學校的校資校產究竟歸誰所有。究竟是歸創(chuàng)辦者獨有，還是歸所有捐資人共有，學校在經營過程中的收益如何分配，增資部分屬于誰？這些問題都是民辦教育立法的模糊環(huán)節(jié)。不僅如此，新法與舊法之間甚至都出現了許多矛盾甚至于退步的地方，比如說1997年頒布施行的《社會力量辦學條例》（已被《民辦教育促進法》廢止）第43條規(guī)定“教育機構清算后的剩余財產，返還或者折價返還舉辦者的投入后，其余部分由審批機關統籌安排，用于發(fā)展社會力量辦學事業(yè)。”應該說這一條款充分保障了民辦學校創(chuàng)辦者投資收益的權利，較好得維護了創(chuàng)辦者的投資積極性。而2002年頒布施行《民辦教育促進法》第59條卻則規(guī)定“對學校的財產按照下列順序清償：（1）應退受教育者學費、雜費和其他費用；（2）應發(fā)教職工的工資及應繳納的社會保險費用；（3）償還其他債務民辦學校清償上述債務后的剩余財產，按照有關法律、行政法規(guī)處理。”相比于前法，新出臺的《民辦教育促進法》卻沒有提及對于創(chuàng)辦者投資回報以及收益保全的問題，而只是按照相關的法律法規(guī)處理，究竟如何處理，是按照現行的《破產法》的相關的規(guī)定還是延續(xù)《社會力量辦學條例》的規(guī)定，《民辦教育促進法》并沒有做出明確的解釋。另外根據我國現行《擔保法》的規(guī)定包括學校在內的從事社會公益事業(yè)的各類設施、不得作為債權的抵押擔保 ，這給現實操作中缺乏資金扶持，只能依靠學費作為主要收入來源的投資辦學者制造了很大的財政壓力和融資困難，導致不少投資者或是創(chuàng)辦者在創(chuàng)辦學校后，(下轉第180頁)