再談城市房屋拆遷

摘 要 我國現行有關城市房屋拆遷的法律規定與拆遷實踐嚴重背離，城市房屋拆遷法律關系定性不清，政府在拆遷過程中角色錯位，公益拆遷與非公益拆遷界定缺失，解決這些問題的前提應是厘清基于不同目的的拆遷行為，其性質及拆遷權屬性有所不同。

關鍵詞 城市房屋拆遷 問題 拆遷權

中圖分類號： DF38 文獻標識碼：A

一、我國城市房屋拆遷之問題分析

（一）政府在房屋拆遷中角色混亂。

法諺有云：“權力沒有限制，就有濫用的危險”，盡管《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱“《條例》”)明確了拆遷法律關系的主體，但由于其賦予了行政機關巨大的權力尤其是強制拆遷權，使之可以強有力地介入、干預整個拆遷過程，在很多情況下行政機關甚至扮演著 “拆遷人”的角色，成為拆遷利益博弈格局中的第三者——拆遷法律關系中事實上的一方當事人，令原本拆遷民事法律關系發生扭曲，某些商業行為異化為政府行為，使得被拆遷人的合法權利進一步被吞噬甚至消亡殆盡的潛在風險大大增加。

（二）公益和非公益房屋拆遷界定缺失。

以拆遷目的為劃分標準，房屋拆遷一般分為公益和非公益拆遷。根據現行法律規定，如果基于公益目的而進行的城市房屋拆遷活動，拆遷人則為政府，給被拆遷人所造成的損失，應由政府進行補償。然而，《條例》卻沒有對此作出區分，將公益與非公益房屋拆遷混為一談，即不論是公益拆遷還是非公益拆遷，承擔補償責任的都是拆遷人(取得拆遷許可證的單位)而非政府。

二、我國城市房屋拆遷之重新審視

（一）拆遷行為性質之重新審視。

房屋拆遷到底是一種民事行為還是行政行為，爭議頗大。筆者認為，應當從拆遷的目的來對房屋拆遷行為性質予以定位。

如前所述，房屋拆遷按照其目的，可以劃分為公益拆遷和非公益拆遷。在公益房屋拆遷中，政府與房屋所有者是房屋拆遷法律關系中的雙方當事人。其中，政府為“拆遷人”，房屋所有人為“被拆遷人”。作為拆遷人的政府乃國家行政機關，是公權力的擁有者與行使者；作為被拆遷人的房屋所有者是普通公民，手中沒有任何權力，唯一享有的僅僅是法律賦予的權利，但“權利”與“權力”差距甚遠，根本無法與之抗衡。兩方主體的地位、力量的懸殊就決定了基于公共利益的房屋拆遷應是行政行為，政府與被拆遷人構成行政征收法律關系。由于拆遷具有專業性、技術性等特征，在公益拆遷中最后實施具體拆遷行為的可能并不是政府而是其委托的某一具有拆遷資質的單位（如開發商），盡管如此，這也不能改變此類房屋拆遷是行政行為這一本質特征。

非公益拆遷，從狹義上講，可以將其解讀為商業性拆遷。在這類拆遷法律關系中，拆遷人一般是開發商，被拆遷人不變即為房屋所有者。從法理并結合現實情況分析，開發商絕大多數為法人組織，房屋所有者可能為自然人、法人或其他組織。無論主體是何種形式，開發商與房屋所有者皆為平等的民事主體，《條例》也是如此規定的，那么這兩方所從事的房屋拆遷行為應為民事行為。所以，在非公益拆遷中，拆遷人與被拆遷人之間所形成的拆遷法律關系應為一般的民事法律關系。

（二）拆遷權屬性之重新審視。

“拆遷權”有兩種解釋，既可以是拆遷權力，也可以是拆遷權利。筆者認為，在拆遷法律關系中，雙方當事人都具有拆遷權，只是不同性質中的房屋拆遷的拆遷權屬性有所不同罷了。

在公益拆遷中，政府是國家的代表，其基于公共利益的目的可以強制征收個人的房屋，這一強制征收衍生出來的政府“拆遷權”是公權對抗私權的結果，其應該具有權力的屬性，帶有強制色彩；而被拆遷人的“拆遷權”應是一種民事權利，在正常情況下被拆遷人可以自由處分自己的房屋，可以無拘無束地進行遷徙，但是其房屋一旦被國家納入基于公共利益必須拆遷的規劃范圍之內，此時被拆遷人的“拆遷權”在政府的“拆遷權”面前就顯得蒼白無力，且無法與之抗衡。在商業拆遷中，開發商與被拆遷人是平等的民事主體，由于其地位相同，雙方所享有的拆遷權理應同屬一種權利。因此，從民法上是無法理解“拆遷人”這一概念的，“拆遷權（力）”難以找到有力的法律依據。然而，在現實拆遷實踐中，開發商往往強行拆除被拆遷人的房屋，其拆遷權利有轉化為拆遷權力的嫌疑。這是對傳統的立憲主義認為權力關系不可以在一種橫向的、水平的層面上存在之理論的嚴重挑戰。那么權利和權力到底能否同時存在呢？筆者認為，權利和權力并不是絕對對立的，在一定情況下兩者是可以同時存在的。北京大學薛軍教授在其所著《私法立憲主義》一文中談到，“權利擁有的同時意味著權利人對義務人的單方面支配，此時權利的權力屬性就會明白無疑地顯現出來”。開發商手持拆遷許可證，強行拆遷不就是一種凌駕于“權利”的“權力”嗎？當然，這種權利屬性轉化的現象是我們所不愿看到的。

甄別不同性質的房屋拆遷中的拆遷權屬性有利于約束權力的實施，保障權利的行使，使權力或權利能夠真正回歸于其本來面目。

三、結語

正如黑格爾所言，法的“完善性只是永久不斷地對完整性的接近而已”，法的完善只是一種理想狀態而立法的不完備才是一種恒常的客觀存在，雖然要徹底消除拆遷糾紛僅是理想的烏托邦，但是在法律制度框架下最大限度地減少這種沖突，以尋求各方利益的平衡支點理應成為我們法律工作者不懈奮斗的目標。

（作者：譚艷紅，南京理工大學人文與社會科學學院民商法學09級碩士研究生；譚峰，祁東縣第二中學）

參考文獻：

[1]沈開舉.行政補償法研究.法律出版社，2004.

[2]徐海燕.公共利益與拆遷補償:從重慶最牛“釘子戶”案看《物權法》第42條的解釋.法學評論，2007(4).

[3]薛軍.私法立憲主義論.法學研究，2008(4).