淺析“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”

摘要 公務(wù)用車在我國已成為社會熱點(diǎn)問題，本文首先闡述了我國公車管理相關(guān)法律制度，隨后對北京市政府采用“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”這一模式進(jìn)行了比較分析并指出了該模式存在的一些缺陷，以期對公車管理制度有更進(jìn)一步了解。

關(guān)鍵詞 公務(wù)用車 不再增加指標(biāo) 成本收益分析

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、我國公務(wù)用車管理制度沿革

公務(wù)用車，即由黨政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和企事業(yè)單位公款購買，為進(jìn)行公務(wù)活動而使用的小汽車。我國沒有專門的關(guān)于公務(wù)用車的法律，公務(wù)用車制度主要體現(xiàn)在國家和政府頒布的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中。

1994 年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》明確要求：“部長級和省長級干部按一人一輛配備專車；現(xiàn)職副部長級和副省長級干部，保證工作用車和相對固定用車。” 1999 年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整黨政機(jī)關(guān)汽車配備使用標(biāo)準(zhǔn)的通知》(廳字[1999]5號) ，明確規(guī)定：“部長級干部配備排氣量3.0 升（含3.0 升）以下，價(jià)格45 萬元以內(nèi)的轎車；副部長級干部使用排氣量3.0 升（含3.0 升）以下，價(jià)格35 萬元以內(nèi)的汽車；一般公車配備排氣量2.0 升（含2.0 升）以下，價(jià)格25 萬元以內(nèi)的轎車。”財(cái)政部于2011年2月25日印發(fā)關(guān)于《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車預(yù)算決算管理辦法》的通知（財(cái)行[2011]9號）。該辦法規(guī)定了要建立公務(wù)用車預(yù)算決算制度，中央垂直機(jī)關(guān)和地方各黨政機(jī)關(guān)隸屬不同的部門管轄。

北京市關(guān)于公務(wù)用車控制的最新辦法是與2010年12月公布了《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》，規(guī)定了按照公開、公平、公正的原則，機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體及其他組織和個(gè)人需要取得本市小客車指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)通過搖號方式無償取得，本市機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位不再新增公務(wù)用車指標(biāo)。這是一種有魄力的改革，限制公車指標(biāo)這一做法也是全國首創(chuàng)。

二、對“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”的分析

（一）對“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”政策的界定。

當(dāng)北京市綜合治堵方案剛出臺時(shí)，對于其中的“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”這一政策，大部分群眾表示支持政府決策、敬佩政府魄力。然而筆者認(rèn)為人們對“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”的政策有一定的誤讀。民眾看到“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”時(shí)一般都會認(rèn)為是完全不再增加公務(wù)用車，就是在現(xiàn)在的基礎(chǔ)上不會再增加新的數(shù)量了，筆者相信有很大一部分民眾是這樣理解的；另外一種理解可能是保持原來的公務(wù)用車指標(biāo)數(shù)量，只是不再增加新的公務(wù)用車指標(biāo)。這應(yīng)該是兩種主流的理解方式。第一種理解可能是大家第一感覺、第一印象，但是細(xì)細(xì)想來，應(yīng)該是第二種理解更符合實(shí)際一些，“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”中重點(diǎn)是在“指標(biāo)”兩字，不再增加的是“指標(biāo)”，而不是“公務(wù)用車”，主要是在保留原指標(biāo)的同時(shí)，不增加新的指標(biāo)而已，因此，公務(wù)用車還是會以一定的速率增長，但是這個(gè)增長速率會大大低于以前的增長速率。

（二）“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”的成本收益分析。

1、收益。

第一、“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”，會使公務(wù)用車的增長速度減慢，在這里也涉及到報(bào)廢率。如果公務(wù)用車的指標(biāo)高于報(bào)廢率，那么在“不增加公務(wù)用車指標(biāo)”的前提下，公務(wù)用車數(shù)量將緩慢增長，公務(wù)用車指標(biāo)低于報(bào)廢率，則公務(wù)用車數(shù)量將會逐漸減少，最終達(dá)到緩解交通擁堵的目的。

第二、減少浪費(fèi)、節(jié)約財(cái)政、防止腐敗。“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”其實(shí)與以往的公務(wù)用車改革有異曲同工之妙，雖然此次是為了緩解北京市的交通狀況，但是，在公車數(shù)量得到有效控制的情況下，將會很大程度上減少浪費(fèi)，也能節(jié)約財(cái)政。

第三、北京市政府為治理交通擁堵作出表率，在市民中形成良好口碑，樹立良好的政府形象。此次北京市政府為解決交通擁堵，率先從自我做起，對自己進(jìn)行限制，這種做法使公眾對其產(chǎn)生了良好的印象，從而，改善了政府形象，為以后發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)，也許“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”僅僅是一個(gè)開始，我們有理由相信政府會越來越好。

2、成本這項(xiàng)“不再增加指標(biāo)”的規(guī)定需要很長的時(shí)間才能達(dá)到緩解交通的目的，不能短時(shí)見效。這需要很長的時(shí)間進(jìn)行驗(yàn)證，將來如何還沒有確定的定論。

從以上成本收益分析可以看出，這項(xiàng)政策的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本，因此這項(xiàng)政策整體上會起到良好的作用。

三、“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”規(guī)定存在的問題

（一）“公務(wù)用車”如何界定。

公務(wù)用車是財(cái)政撥款為滿足國家各級機(jī)關(guān)進(jìn)行正常公務(wù)活動而配備的各型車輛。2010年12月23日《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》實(shí)施細(xì)則第三條規(guī)定：“本市機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位不再新增公務(wù)用車指標(biāo)。”就這個(gè)實(shí)施細(xì)則來看，規(guī)定并不明確，這是否包括警車、消防車、救護(hù)車？畢竟這些單位也是全額撥款單位，在社會看來，這些車輛是維持社會正常運(yùn)行的必備條件，肯定不能全面限制，因此對這些特種車輛的配置上應(yīng)作出明確說明。

（二）沒有考慮公車報(bào)廢率與公車指標(biāo)之間的對比關(guān)系。

據(jù)《新京報(bào)》4月2日報(bào)道，截至2010年底，北京市黨政機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位公務(wù)用車實(shí)有數(shù)為62026輛。其中，市級公務(wù)車20288輛。

如果報(bào)廢率高于公車指標(biāo)，那么公務(wù)用車就會呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢，如果報(bào)廢率低于公務(wù)用車指標(biāo)，那么公務(wù)用車還是會持續(xù)增長，并不能達(dá)到減少公務(wù)用車的目的，也不能有效的緩解北京交通擁堵的情況。

（三）監(jiān)督存在漏洞。

1、上級單位利用下級單位或者其他企業(yè)的名義購買車輛，存在監(jiān)管不到的問題。

首先，北京市出臺的綜合治堵方案中“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”針對的對象是北京市各級黨政機(jī)關(guān)及全額撥款的事業(yè)單位，不包括國家部委、各地駐京辦和大使館。

因此，北京市的黨政機(jī)關(guān)為了滿足其公務(wù)用車的需要而借用下級單位的名義或者其他企業(yè)的名義購買車輛，形成“準(zhǔn)公車”。利用下級單位或者其他企業(yè)的名義購買公務(wù)用車并不能減少公務(wù)用車的數(shù)量，不能實(shí)現(xiàn)該政策的目的。

此時(shí)就需要更好、更細(xì)致的監(jiān)管措施，防止北京市各級黨政機(jī)關(guān)及全額撥款的事業(yè)單位“鉆法律的空子”，對其實(shí)現(xiàn)真正的良好監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)限制公務(wù)用車數(shù)量、緩解交通的目的。

2、該政策的執(zhí)行力有待考證。

“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”的規(guī)定是意見性的建議還是強(qiáng)制性的措施，沒有明確的定論。該政策如何實(shí)施也沒有相應(yīng)的配套措施，在該方案出臺以后，如果有的部門不服從這個(gè)方案，還在增加公務(wù)用車的指標(biāo)，那么這種情況應(yīng)該如何處理，如何才能將該政策落到實(shí)處？

當(dāng)然，不可否認(rèn)，這個(gè)政策存在很多益處，但是如果不能執(zhí)行實(shí)施，那么一切都是空談，因此，保證該政策的執(zhí)行性，才是最根本、最重要的，而現(xiàn)在這方面存有缺失，需要相應(yīng)的配套措施。

四、建議

（一）加強(qiáng)監(jiān)督、控制預(yù)算。

1、制定相應(yīng)的配套措施，加強(qiáng)監(jiān)督。細(xì)化該政策，使各部門有章可循，并且部門不遵守章程時(shí)要面臨一定的懲罰。

該政策只是規(guī)定了“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”，這是一個(gè)原則性的規(guī)定，沒有相應(yīng)的執(zhí)行措施。上級單位或者其監(jiān)督部門可以在執(zhí)行和監(jiān)督方面進(jìn)行細(xì)化，如規(guī)定一旦有部門被查出擅自增加了公務(wù)用車指標(biāo)，或者是利用其他單位或者下屬單位的名義購買公務(wù)用車的則將給予一定的懲罰，如經(jīng)濟(jì)懲罰或一定的行政懲罰。在有相應(yīng)的懲罰機(jī)制的激勵(lì)下，北京市各級黨政機(jī)關(guān)及全額撥款的事業(yè)單位才可能遵守該規(guī)定。

2、加強(qiáng)預(yù)算控制，控制每個(gè)單位的公務(wù)用車經(jīng)費(fèi)。

如果只是在監(jiān)督機(jī)制下，單位沒有強(qiáng)烈的激勵(lì)去減少公務(wù)用車，我認(rèn)為，只有從內(nèi)部控制，控制每個(gè)部門、每輛車的預(yù)算才是最根本的，因?yàn)樵陬A(yù)算的約束下，各單位部門就沒有那么強(qiáng)烈的動機(jī)了。北京市曾經(jīng)出臺過《北京市市級行政事業(yè)單位公務(wù)用車經(jīng)費(fèi)管理辦法》，其中規(guī)定市級行政事業(yè)單位的公務(wù)用車要定點(diǎn)加油、定點(diǎn)維修、定點(diǎn)供應(yīng)商，試圖通過這樣的辦法控制每一輛公務(wù)用車的預(yù)算，從而防止了浪費(fèi)財(cái)政經(jīng)費(fèi)。

但是，《北京市市級行政事業(yè)單位公務(wù)用車經(jīng)費(fèi)管理辦法》只能控制每一輛車的花費(fèi)，但是并不能實(shí)現(xiàn)公務(wù)用車的減少。筆者認(rèn)為可以給每一個(gè)黨政機(jī)關(guān)和全額撥款的事業(yè)單位劃撥符合其已有的公務(wù)用車指標(biāo)的公務(wù)用車經(jīng)費(fèi)，如果公務(wù)用車數(shù)量超標(biāo)，則沒有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)，在固定經(jīng)費(fèi)的激勵(lì)下，各機(jī)關(guān)單位應(yīng)該會有更大的激勵(lì)，從而能夠更有效地遵守相應(yīng)的規(guī)定。

（二）明確“公務(wù)用車”的界定，合理配置資源，不要“一刀切”。

警車、軍車、消防車、救護(hù)車這些具有公益性質(zhì)的車輛在社會生活中發(fā)揮著極其重要的作用，如果這些具有公益性質(zhì)的車輛的指標(biāo)也遵守“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”的限制只會導(dǎo)致社會上此類具有公益性質(zhì)的車輛供給不足。不能想象消防車、救護(hù)車如果供不應(yīng)求社會是怎樣的狀況，只會導(dǎo)致人民的生活水平的下降，影響人民的切身利益。以前曾出臺過《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于切實(shí)保障司法人員依法履行職務(wù)的通知》，該通知明確指出，一定要配備足夠的司法警察、保證公務(wù)用車，保證檢察人員依法履行職務(wù)。從這個(gè)通知中我們也可以看出，充足的公務(wù)用車對于公檢法系統(tǒng)的重要性，同樣我們也可以類推出，警車、軍車、消防車、救護(hù)車這類具有公益性質(zhì)的車輛在社會上發(fā)揮著極其重要的作用，不能隨意減少其數(shù)量。

不論公務(wù)用車是多還是少，合理配置資源永遠(yuǎn)都是最為重要的，中非論壇峰會就是一個(gè)鮮明的例子，在峰會期間雖然公務(wù)用車少了很多，但是北京市委黨校后勤服務(wù)中心主任程錦陽說：“這一次的嘗試，我們的工作實(shí)際上一點(diǎn)沒有受影響。當(dāng)然，如果說不便肯定還是有一些，因?yàn)槌鲎廛嚻币?jīng)過上級領(lǐng)導(dǎo)和車隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)的簽字才能夠報(bào)銷。但如果從辦事效率上來講，我覺得一點(diǎn)沒有受到影響。因?yàn)槁凡欢铝恕！?從此我們也可以看出，現(xiàn)在最重要的不是公車數(shù)量的問題，而是合理配置資源的問題，只要合理配置了公務(wù)用車資源就能最大程度上實(shí)現(xiàn)資源的節(jié)約、效率的提高，惠及廣大民眾。

五、結(jié)論

眾所周知，北京市公務(wù)用車數(shù)量多有其深刻的政治因素和現(xiàn)實(shí)因素。龐大的公務(wù)用車數(shù)量給北京市的交通造成了一定的負(fù)擔(dān)，此次，北京市綜合治堵方案中明確提出“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)” ，可謂是北京市政府起到先鋒模范作用，也體現(xiàn)了北京市政府努力改善北京市交通狀況的決心，北京市政府此舉在市民中贏得良好口碑，是北京市政府的明智之舉。

但是，不得不承認(rèn)北京市出臺的交通綜合治堵方案中“不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”這個(gè)政策還存在一些漏洞，如監(jiān)督不到位，公車界定不清。

因此，為了應(yīng)對這些問題，必須要加強(qiáng)監(jiān)督，同時(shí)控制好每個(gè)單位公務(wù)用車的預(yù)算，在內(nèi)外雙重的約束下最終實(shí)現(xiàn)減少公車的目的；同時(shí)在減少公車數(shù)量的同時(shí)也要合理區(qū)分車輛的類別，不能盲目的“一刀切”，對于具有緊急救護(hù)性質(zhì)的公益用車，如警車、軍車、消防車、救護(hù)車，仍要保持其合理的需要，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)緩解交通擁堵和提高人民生活質(zhì)量的雙重目標(biāo)。

（作者單位：中國政法大學(xué)）

注釋：

張義學(xué).車輪滾滾-中國公車消費(fèi)透視.新兩部，2005，(11).

王尋.限制公車，疏通北京.發(fā)表于社會雜志.

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