論我國鄉村治理的困境及成因

摘 要 鄉村治理是中國改革開放以來一項重要的制度創新，它極大地推動了基層民主政治的發展，對國家政治體制改革和民主政治發展產生了深刻的影響。但不容忽視的是，在鄉村治理的運作過程中也遇到了一系列的困境，阻礙了我國鄉村治理之路的發展。本文通過闡述當前我國鄉村治理的困境，進一步揭示產生這些困境的原因，使我們更加深入地認識鄉村治理的重要性，以期為鄉村治理改革提供新的路徑。

關鍵詞 鄉村治理 困境 成因

中國分類號：G64文獻標識碼：A

當代中國的鄉村治理作為一種最直接、最廣泛的基層民主形式，推動了國家民主政治的發展，從這個意義上講，這是中國現代化民主進程的實質性進步。但是，作為一項中國從未有過的制度實踐，鄉村治理也遇到了前所未有的困境，其中有職能轉型、治理結構、制度設計等方面的問題。

一、當前我國鄉村治理的困境分析

（一） 政府職能轉型困境。

政府職能是一個發展的概念，其本身不是一成不變的。“政府的固有職能不是一成不變的東西，在不同的社會狀態而有所不同”。 改革開放以來，我國先后進行了五次大規模的鄉鎮機構改革，鄉鎮政府職能發生了大的轉變。總體來看，隨著農村改革的不斷深化，我國的鄉鎮政府職能轉變取得了一定成效，但是還未真正到位，與當前我國的經濟社會發展水平還有一定的差距。在當前的環境下，其突出問題表現在以下幾個方面：第一，基層政府職能履行與經濟社會發展目標不契合。人民政府的根本宗旨是全心全意為人民服務，但是一些地方的基層政府卻偏離了這個軌道，在他們眼里，政府職能是一項特權，職能被用作權力尋租的工具。第二，基層政府部門的多頭管理，職能交叉問題突出。第三，政企、政資、政事職能錯位。目前仍有多數政府與鄉鎮企業的關系沒有理清，在一些鄉鎮企業仍有政府領導兼職現象，個別領導兼具政府鄉鎮長和公司董事長、總經理的雙重身份，很多的地方經濟實體仍和政府捆綁在一起，未能實現真正的脫鉤，還有相當一部分鄉鎮企業依靠政府財政資金投入發展，這種政企不分、政資不分的現象為企業的市場化發展帶來了諸多羈絆。

（二）治理結構困境。

當前的鄉村治理結構是“鄉政村治”的模式，這是一種由國家主導的鄉村治理結構模式，符合我國的基本國情。 我們應該認識到，這種治理結構在實際運行過程中也出現了很多問題。根據憲法和村民委員會組織法的規定，，村民委員會定位為基層群眾性組織，但在實際運行過程中，村委會很少獨立性開展自治工作，仍然受到鄉村組織體系的控制，帶有濃厚的政治與行政特色。一般來說，村委會不僅接受村黨支部的直接領導，還受鄉鎮政府的強烈控制。按照規定，鄉鎮政府和村委會是“指導—被指導”的關系，二者在法律上的地位是平等的，并不存在行政隸屬關系。然而，在鄉村治理實踐中，鄉鎮政府與村委會的關系卻發生了扭曲，現實中二者的實際關系是“領導—被領導”、“命令—服從”的關系。

從當前來看，鄉鎮政府對基層鄉村社區的行政控制主要表現在以下方面：鄉鎮政府違規介入村委會的選舉工作。按照村委員會組織法的規定，村委會委員、副主任、主任由村民直接選舉產生，任何組織和個人不得干預村委會選舉。然而，一些鄉鎮憑借制度規定的“指導權”和鄉鎮政府所擁有的組織優勢，以及鄉鎮政府的裁決權，肆意介入村委會選舉。鄉鎮政府過度干預村莊各項公共事務。鄉鎮政府除了違規介入村委會選舉外，還不斷干預村里的村務決策、財務管理、土地規劃等事務。

（三）制度困境。

經過近30年的鄉村治理實踐，我國已基本形成了一套完善的鄉村治理制度。憲法和村民委員會組織法作為基本法規，是鄉村治理實踐的制度基礎，鄉村治理的實際運作過程也基本上體現了現行法規的基本精神。但是應當指出的是，鄉村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的發展階段并不理想。

民主選舉的操作規程不規范，缺乏制度約束。具體表現在：一是產生村級選舉委員會的程序不規范，有些村選舉委員會的產生沒有嚴格經過村民會議或各村民小組推選的程序產生；二是村民代表的產生五花八門，不符合法律規定的選舉產生方式。三是投票程序不規范，主要表現在委托投票上不能嚴格按照委托投票的有關規定辦事；四是競選的方式不規范，比如有些村競選時還存在不演講、不答辯，或向村民亂許愿等現象。鄉村決策的科學化、民主化機制缺失。如果民主決策未能真正推行，制度規定變成了一紙空文。比如有些鄉村在討論涉及村民的切身利益問題時，從不召集村民代表大會，決策者主要是干部，村民基本上被排除在外，有些村即使召開代表大會，也是村干部的意見占主導地位，群眾基本沒有話語權。

民主管理混亂，缺乏有效的管理制度。在現階段鄉村治理實踐中，國家安排的村級民主管理制度遠未落實。一些地方雖然也建章立制，出臺村級管理規定，但這些制度的可操作性不強，只是停留在書面上，未能真正落實到實際工作中。民主監督虛置，缺乏有力的監督制度。民主監督是對鄉村干部行為和村莊公共權力運行的一種有效的監督方式。當前，一些鄉村對此做出了相應的制度規定，但實際運行效果并不理想。主要表現在，一是監督和約束村干部行為的制度被虛置。當前不乏監督和約束干部的制度，但這些制度只是采用口頭報告、書面登記等方式解決，真正實行到位的幾乎沒有。二是村務公開流于形式。村務公開作為國家層面的制度安排已運行多年，但是并未取得令人滿意的結果。例如，有些村安排的村務公開內容不真實透明，采取少公開、假公開的形式欺騙群眾，有些村迎合上級檢查，只公布成績，不公布工作差距，甚至有些村把村務公開欄辦成了榮譽欄。民主監督制度的虛置，對黨的執政形象是極大的損害，應引起決策層的重視。從當前來講，建立有力的監督制度和實化監督措施是解決這些問題的關鍵。

二、當前我國鄉村治理困境的成因分析

當前鄉村治理面臨的種種現實困境是現階段鄉村治理發展的必然結果，這是不可逾越的一種歷史現象。這些問題的出現是各種因素綜合作用的結果。我們應該正視這些現象，并積極探尋各種問題產生的成因。

（一） 體制環境制約。

鄉村治理實踐是在一定的社會環境中進行的，它不可避免地受到社會體制環境的制約和影響。有學者認為，在當前的大環境下，鄉村關系處在一個扭曲的狀態下，各方面關系尚未理順。③首先，就鄉鎮政府的組織結構來看，存在著條塊分割的矛盾，這種工作體制為鄉鎮領導履行工作職責設置了障礙，使得鄉鎮領導對各項工作進行全面綜合安排與調控的能力顯得嚴重不足。其次，就鄉鎮政府與村民委員會的關系來看，也存在著較大問題。按照《村民委員會組織法》的規定，鄉鎮政府與村民委員會的關系是指導與被指導、協助與被協助的關系。而根據《地方組織法》的規定，鄉鎮政府有管理本行政區域內的經濟、文化和其他社會事務的權力。從某種意義上講，《地方組織法》賦予了鄉鎮基層政府管理村民委員會職責范圍內的事務。鄉鎮政府與村民委員會之間變成了變相的管理與被管理的關系，由此導致的結果是鄉鎮政府對村民委員會發號施令和硬性攤派下達行政指令。再次，就鄉鎮黨委、人大、政府的關系來看，也存在職責不清、關系不順的體制障礙。目前的突出表現是，鄉鎮黨委和政府的職責模糊不清，人大對政府的監督不到位。三者之間的關系尚不順暢，各自職責未能充分履行。

總之，政府結構條塊關系不順、鄉村事權劃分不明確、鄉鎮黨政一體化是導致鄉鎮政府職能轉變不到位，鄉村治理結構矛盾的根本原因。

（二）保障制度缺失。

20世紀80年代以來，國家層面先后制定了10多部調整農村各類社會關系的重要法律、30多部與“三農”問題息息相關的部門法規和一系列規范性文件，可以說在一些重要方面基本上做到了有法可依。但這些制度也有諸多漏洞，比如有關法律法規規定的村級民主選舉過于籠統，在實踐層面難以把握和操作，這是導致村級民主選舉陷入困境的基本誘因之一。

在實施層面，鄉村治理的實踐者也未能將國家規定的制度落到實處，一些村干部經常憑借自我意志替代民意，這種替民做主的現象已是一種常態。例如一些鄉村領導在履行決策和管理職能時，沒有經過認真深入的調研論證，只是按照個人主觀意愿行事，國家制度在他們眼里成了一紙空文。干部無視制度的存在，隨心所欲處理村務，這是造成制度執行陷入困境的一個原因。此外，就當前來看，現行的一些鄉村組織制度也只是規定了鄉村基層干部的工作職責，而沒有明確量化干部亂作為、不作為的懲戒措施，對鄉村干部的行為過錯還缺少必要的責任追究。一些村民代表向筆者反映，當前的民主監督制度只寫在紙上，真正的監督還沒有落實到位。不難想象，這種有名無實的監督是很難起到應有的效果。

（三）思想觀念束縛。

當前，鄉村基層民主建設中存在的突出問題之一，就是村民在參與鄉村政治活動時表現出來的文化心理障礙，這是導致鄉村治理困境的深層次原因。這種文化心理障礙主要表現在以下幾個方面：

第一，權力畏懼心理。在根深蒂固的“君權神授”的思想支配下，一些村民對權力的認知過于神圣化，過分敬畏、懼怕權力。他們總是認為，權力是由當政者來行使，鄉村干部是“當家人”，管理村民、服務農村是干部們的份內事，自身處在權力的邊緣，沒有掌握權力的能力。這種認識心理突出表現在村委會選舉方面，一些村民在參加民主選舉時，不珍惜民主參選的機會，在村干部競選問題上沒有信心，民主意識淡薄，甘愿受人支配。

第二，鄉土觀念。鄉土觀念使村民在村干部的人選問題上扭曲了標準，村民們因礙于親情、人情，不能正確行使手中的民主選舉權力。鄉土觀念在鄉村基層民主建設中的集中表現是選舉干部傾向于支持自己的親戚、同族、朋友；在選舉過程中“照顧自己的人”，按照個人偏好選舉干部。這使得村委會選舉蒙上了一層濃厚的社會關系學色彩，選舉投票被當作了社會交易。這種異化的村干部選用標準，偏離了基層民主精神的初衷，使村委會選舉這樣一個體現自由與民主精神的民主實踐失去了其本身所具有的真正含義。

第三，小農心態。中國長期自給自足的自然經濟對村民的文化心態影響極大，突出的表現就是個人的自我意識強烈，社會聯系差。一些村民認為自己雖然是鄉村社區的分子，但是對社區的依賴性少，自身沒有責任和義務為村里辦事出力。抱有這種心態的人在參加村民活動時，總是興趣不大，積極性不高，在他們看來，誰當村干部都無所謂。一些村民甚至認為，村干部是擺設，發揮不了帶頭作用，與其有干部，還不如無干部。這種對鄉村事務漠不關心、高高掛起的態度，對基層民主建設極為不利。

三、結語

我們應當正視鄉村治理實踐過程中出現的各種困境，把破解鄉村治理難題作為一項攻堅任務，通過尋找有效的治理路徑，不斷改進和深化鄉村治理實踐，達到鄉村治理的既定價值目標。

（作者：三峽大學政法學院2009級碩士研究生）

參考文獻：

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