我國發(fā)行地方公債風(fēng)險控制問題研究

摘 要 地方政府公債是政府公債體系的重要組成部分，是一個與中央政府債務(wù)即國債相對應(yīng)的概念。在分稅制較為完善的國家經(jīng)過長期的實踐檢驗，其已發(fā)展成為一種規(guī)范的融資方式。主要用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的地方政府公債擁有籌資靈活、期限較長、信用良好和籌資成本較低等優(yōu)點(diǎn)，成為各國地方政府普遍使用的重要融資工具。建立地方債制度是我國進(jìn)一步深化財政體制和政府融資體系改革亟待解決的重大現(xiàn)實問題，本文在對地方政府公債理論分析的基礎(chǔ)上，探討目前我國地方政府公債的基本理論、客觀依據(jù)、國際經(jīng)驗與啟示及我國地方公債的風(fēng)險及控制問題。

關(guān)鍵詞 地方公債 公共物品 風(fēng)險 控制及監(jiān)管

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、發(fā)行地方公債的理論依據(jù)

地方公債是指地方政府按照分級財政體制的要求，在經(jīng)常性財政資金不足的情況下，為滿足地方經(jīng)濟(jì)與社會公益事業(yè)發(fā)展的需要，按照有關(guān)法律的規(guī)定向社會發(fā)行的一種債券。它是地方政府籌措地方建設(shè)資金的手段，也是公債體系中的重要組成部分。地方公債一般具有以下幾個基本特點(diǎn)：信用較好；融資成本低；利息收入一般可免交所在地區(qū)的所得稅；限定使用范圍；期限較長（最長可達(dá)三、四十年）；流動性良好。

根據(jù)公共財政理論，地方政府的基本經(jīng)濟(jì)職責(zé)是提供地方性公共產(chǎn)品，保證地方性公共產(chǎn)品得以合理、有效的提供。這意味著地方政府在擁有可以決定地方性公共產(chǎn)品供應(yīng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)同時，也應(yīng)當(dāng)擁有執(zhí)行和實施這些決策所需要的財政資源，獨(dú)立的收入基礎(chǔ)是地方政府提供地方性公共產(chǎn)品的財政資源有效率的重要保障。據(jù)此，舉債權(quán)作為一種收入方式，也是規(guī)范分級財政體制下各級政府應(yīng)有的財權(quán)。地方債作為保證地方財政獨(dú)立性的重要條件，應(yīng)該在地方政府的財政收入和公債體系中占有重要地位，也應(yīng)作為地方公共品供給的重要資金來源和籌資方式。

二、發(fā)行地方公債的客觀必然性

2009年，國務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財政部代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理。這是繼1998年之后，中國再次通過中央代地方發(fā)債方式幫助地方解決融資問題。我國目前結(jié)合國情、借鑒國際經(jīng)驗，適時引入地方政府公債制度，賦予地方政府發(fā)債權(quán)，對彌補(bǔ)地方財政缺口，促進(jìn)地方政府公共投資起到積極作用，同時也是我國金融市場進(jìn)一步完善的必然要求。

（一）地方公債可以拓寬地方政府融資渠道，增加財政收入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

地方財政收入和支出的增長對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著舉足輕重的作用。以山東省為例，2007年財政收入1675.4億元，比2001年增長192.29%，地區(qū)生產(chǎn)總值25965.91億元，比2001年增長183.39%。2008年，面對復(fù)雜嚴(yán)峻的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，全年實現(xiàn)地方財政收入1956.9億元，增長16.8%。地方財政支出2704.8億元，增長19.6%。全年全省實現(xiàn)生產(chǎn)總值31072.1億元，增長12.1%。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多與地方居民直接相關(guān)的社會公益事業(yè)不斷擴(kuò)展，地方政府在提供公共服務(wù)方面的作用越來越重要，地方財政支出的規(guī)模也不斷擴(kuò)大。允許地方發(fā)行債務(wù)，市場融資渠道將變得更加暢通，不僅有利于擴(kuò)大內(nèi)需，改善經(jīng)濟(jì)狀況，達(dá)到緩解財政壓力的效果，更有助于減輕中央政府的財政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

（二）地方公債是獲取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、增加社會資本的有效途徑。

有研究測算表明，發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與其國內(nèi)生產(chǎn)總值增長成正比。加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對當(dāng)前加快我國城市化建設(shè)進(jìn)程以及促進(jìn)專項事業(yè)發(fā)展具有重要意義。

基礎(chǔ)設(shè)施中一部分設(shè)施在建成后的多年內(nèi)都會產(chǎn)生效益，而這部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往需要投入社會資本，社會資本的增加依賴于政府的資金收入。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來自于中央和地方財政、商業(yè)銀行和政策性銀行以及資本市場。我國目前的地方稅收體系不健全，地方財政難以滿足地方政府事權(quán)的需要，完全依靠地方預(yù)算內(nèi)財政資金來支撐地方性公共產(chǎn)品的供給則顯得力不從心。因此增加社會資本不能僅依賴于政府稅收收入，建立地方公債制度是彌補(bǔ)社會資本缺口的一條主要途徑。

（三）地方公債是強(qiáng)化資本安全、消除游資隱患、構(gòu)建和諧社會的強(qiáng)力保障。

目前我國金融市場游資比較充足。2008年9月末，金融機(jī)構(gòu)本外幣各項存款余額為46.68萬億元，同比增長18.20%。金融機(jī)構(gòu)人民幣各項存款余額為45.49萬億元，同比增長18.79%。1-9月份人民幣各項存款增加6.56萬億元，同比增長1.81萬億元。這表明比較接近于定期存款的城市公債因其穩(wěn)定性和收益率，具備足夠的市場潛力。同時，國內(nèi)外眾多投資公司、基金公司至少掌握十幾萬億元資金，這些資金投向作為一把雙刃劍，勢必對我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展產(chǎn)生影響，而發(fā)行地方公債可以消除巨額游資隱患，減輕我國資本威脅。

三、我國發(fā)行地方公債的風(fēng)險及控制

（一）發(fā)行地方公債可能面臨的風(fēng)險。

1、發(fā)行地方公債可能加大財政風(fēng)險。

財政風(fēng)險是指在種種不確定因素影響下地方財政資金遭受損失或財政資金出現(xiàn)困難而危及地方財政正常運(yùn)轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。若地方債券違約，其政府難以置身事外，地方財政風(fēng)險增加。因為地方債券以特定項目的收益作為償還債券本息的保證，但投資項目的現(xiàn)金流涉及多種因素，未來的不確定性較大。

此外，如果地方政府難以清償債務(wù)，中央政府財政就不可避免地成為“最后支付人”，承擔(dān)最后的清償義務(wù)。以下因素會加重中央財政最后兜底的風(fēng)險：一是地方政府職能錯位會導(dǎo)致融資的挪用。二是“圈錢”思想尚未消失。若不多加考慮募集來資金的使用效益，而將重點(diǎn)放在融資上，很可能只會建設(shè)一些形象工程，而急需的市政工程依然短缺。三是地方政府政務(wù)透明度低，市政建設(shè)領(lǐng)域普遍地存在暗箱操作，項目收益極易流失。

2、發(fā)行地方公債可能影響宏觀調(diào)控效果。

市場經(jīng)濟(jì)體制下，用于宏觀調(diào)控的財政政策和貨幣政策都會受到地方債券的影響。財政政策方面，中央政府無論實行何種財政政策，都需要地方的配合。但只有與地方目標(biāo)一致，地方才會配合，否則就會抵消。在貨幣政策方面，發(fā)行地方公債會影響貨幣存量，央行的貨幣政策在一定程度上缺乏自主性。

現(xiàn)階段的宏觀調(diào)控建立在不成熟的市場機(jī)制上，中央政府主要使用限制貸款、嚴(yán)格項目和土地審批等行政手段，以此來抑制地方政府的投資沖動。若地方擁有發(fā)行債券的權(quán)力，則行政性的宏觀調(diào)控將大打折扣，宏觀調(diào)控的難度也會加大。

3、發(fā)行地方公債可能對整個證券資本市場造成沖擊。

我國目前的債券市場主要由國債、金融債券和企業(yè)債券組成，國債占主要份額，金融債券次之，企業(yè)債券規(guī)模最小。地方債券將以其獨(dú)特的優(yōu)勢異軍突起，力量不容小視。發(fā)行地方債券，對于豐富債券品種、改善債券市場結(jié)構(gòu)、拓寬投融資渠道具有積極作用，但由于其對股票及其他債券的替代關(guān)系，一旦監(jiān)管不力，便會為整個證券市場帶來沖擊。從對利率的影響看，引入地方債券，必會增加其他債券利率的不確定性，尤其是在給予地方債券優(yōu)惠和保護(hù)的情況下。從對其他債券的影響看，債務(wù)的總規(guī)模是一定的，增加債券品種會加劇原有競爭。從對流動性的影響看，地方債券的介入，會改變證券市場上原有證券品種間的流動性風(fēng)險格局，使整個證券市場的流動性風(fēng)險增大。

（二）建立我國發(fā)行地方公債的風(fēng)險管理制度。

1、制訂、修改相關(guān)法律法規(guī)。

為配合地方債發(fā)行，應(yīng)制定和完善《公債法》和《地方公債法》，并對現(xiàn)有《預(yù)算法》和其他財政法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)修訂，以法律形式確定地方政府發(fā)債權(quán)的同時，對地方公債的發(fā)債主體資格、發(fā)債申請、審批、發(fā)債方式、地方公債的適用范圍及償債機(jī)制的建立等嚴(yán)格規(guī)定。此外，要給予地方公債必要的政策扶植，從債券利率政策以及稅收政策等方面提供優(yōu)惠和照顧。2、完善我國現(xiàn)行分稅制財政體制。

要進(jìn)一步完善現(xiàn)行分稅制財政體制，就必須明確界定中央與地方政府之間的事權(quán)，合理劃分中央與地方財權(quán)，健全中央與地方轉(zhuǎn)移支付制度。就地方公債而言，其統(tǒng)籌權(quán)應(yīng)在中央政府，國家總體舉債總量由中央政府決定，避免各地區(qū)“各自為債”可能帶來債務(wù)總規(guī)模過大的風(fēng)險；還應(yīng)妥善處理地方政府債券和國債的關(guān)系。地方政府發(fā)行公債時應(yīng)在發(fā)行總量、結(jié)構(gòu)及其具體運(yùn)作上要與國債及其財政政策統(tǒng)一籌劃和協(xié)調(diào)，與國家的產(chǎn)業(yè)政策、財政金融秩序相一致。國債具有優(yōu)先發(fā)行權(quán)，以保證我國宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的實現(xiàn)。同時，為促進(jìn)地方公債市場的開放和發(fā)展，中央政府可以從債券利率政策及稅收政策等方面給地方政府債券提供一定的優(yōu)惠。

3、健全監(jiān)督體制，嚴(yán)格地方官員的政績考核標(biāo)準(zhǔn)。

一方面，由中央政府、地方人大和審計部門等組成地方政府的債券監(jiān)控機(jī)構(gòu)。中央政府有權(quán)也有責(zé)任對地方政府債券進(jìn)行監(jiān)控，以便使地方公債與國家產(chǎn)業(yè)政策、財政金融秩序相協(xié)調(diào)。地方人大應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督職能，強(qiáng)化地方政府的預(yù)算約束，改善現(xiàn)有信息不對稱狀況，做到政務(wù)公開、透明，這是控制地方政府短期行為和不當(dāng)決策的重要保證。審計部門嚴(yán)格審核資金的流向及使用，保證資金使用效率。

另一方面，為了保障地方公債的安全性，必須進(jìn)一步深化行政體制改革，建立嚴(yán)格科學(xué)的政府官員任期考核制度，認(rèn)真核實地方政府官員任期內(nèi)的債務(wù)情況，將不良債務(wù)列入干部任期考核內(nèi)容，對其所涉及到的各種指標(biāo)綜合考慮。

4、建立完善地方公債市場的外部環(huán)境。

發(fā)達(dá)的資本市場和貨幣市場是建立一個規(guī)范的地方公債市場不可或缺的外部環(huán)境，所以應(yīng)大力發(fā)展資本市場和貨幣市場建設(shè)：首先要加強(qiáng)地方債券發(fā)行市場和流通市場的建設(shè)；其次要發(fā)展市場中介機(jī)構(gòu)（如投資銀行、審計機(jī)構(gòu)以及信用評級機(jī)構(gòu)等），使其為地方公債的發(fā)行、承銷、流通等提供全方位的服務(wù)，并且能夠?qū)Φ胤焦珎M(jìn)行有效的市場約束和監(jiān)督；最后，為了提高發(fā)債的信譽(yù)度，轉(zhuǎn)移地方政府發(fā)行公債的風(fēng)險，應(yīng)考慮由保險公司進(jìn)行擔(dān)保或其他方式防范債務(wù)風(fēng)險。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院）

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