改革進程中的行政法制新發展

摘 要:我國行政法制伴隨著經濟體制、政治體制改革的不斷深入正在發生著重大而深刻的變化，無論在行政法制原則與功能，還是行政主體、行政方式與行政過程都呈現出新的革新與發展。

關鍵詞:行政法制改革

中圖分類號:D912.1文獻標識碼:A文章編號:1674-098X(2011)08(c)-0255-02

自20世紀90年代以來，我國行政法制伴隨著經濟體制、政治體制改革的不斷深入正在發生著重大而深刻的變化，無論從指導原則還是操作規范都呈現出新的革新與發展。

1 行政法制原則的革新與發展:從形式合法性到實質合法性

在我國，依法行政是行政法制的首要原則。按照通說，“依法行政就是行政機關依法行使行政權力，或者說，行政機關行使行政權力，管理公共事務，必須有法律授權，并依據法律。法律是行政機關據以活動和人們對該活動進行評判的標準。”[1]。也就是說，行政機關的任何行政行為都要有法律依據，嚴格按照法律規定。可見，依法行政原則主要強調行政要有法可依、有法必依、奉法行事，注重政府行為的合法性。《行政訴訟法》所確立的行政行為合法性審查原則，正是依法行政原則內涵在司法中的具體體現。從嚴格意義上、形式意義上來理解和使用“依法行政”，這在我國改革開放初始時期、在行政法制起步階段是十分必要的，對于改變長期計劃經濟和人治傳統下的按“紅頭文件”行政、按上級命令行政、按領導意圖行政的行政習性，加強行政法制建設，樹立行政法律權威，建立行政法律秩序具有十分重要的意義。也正是在依法行政原則的指導和要求下，致力于行政法律制度的建構和行政法律規范的實施，我國行政法治有了長足的進步。然而，隨著我國改革的不斷深入、民主法治進程的不斷推進，行政在民主化發展進程中，其目標、任務和行為方式都發生了重大變化，建設服務型政府，積極主動地為社會提供優質的公共服務成為政府行政的主要功能取向。為完成日益復雜的行政任務，那些傳統的命令式管制的行政手段必然逐漸由民主、平等、合作的伙伴式協商來取代。在此背景下，僅僅強調形式意義上的依法行政，嚴格依法行事，奉行法無授權即禁止，可能致使某些為人們所必需的行政服務不能由政府合法提供，甚至導致政府行政的無限萎縮。要順應時代的發展要求，行政必須擺脫嚴格規則主義的限制，不只滿足于形式上的合法性，更應致力于民主、平等、公平、正義等價值追求，因而對依法行政原則的理解應注入更加豐富的實質內容:一是行政所依之法必須是良法，必須是基于民主程序基礎上產生的體現人民共同意志的法律;二是對所依之法的理解不拘泥于法律的文字，而應更注重法律的精神和目的;三是在遵循依法行政原則的同時，應同時遵循行政應急性原則、行政合理性原則、比例原則和信賴保護原則，促進行政從形式合法性向實質合法性的轉變。

2 行政法制功能的革新與發展:從控權到控權與保權的統一

通過法律控制政府權力以最大限度地保障個人自由和權利的控權理論自近代以來，一直以其自身具有的道德優勢據守著主流地位，成為西方國家特別是英美法系國家構建行政法律制度的理論基礎。在我國，由于行政權力在長期的計劃經濟體制下地位突出，在社會轉型時期如果缺少制度的嚴格約束很容易滋生行政腐敗，阻礙社會主義市場經濟體制的建立和民主法治進程的推進，因而，控制政府行政權力，防止行政機關隨意干預或限制個人自由和權利的控權主張因契合我國社會發展的現實需要為我國學者所借鑒，乃至一度成為我國行政法制建構的重要理論學說之一。有學者明確指出“對行政法來說，核心不在于對行政權的保障，而在于行政權依照法律規范的要求去行使，監督控制行政權是否依法行使是行政法的主要功能。”[2]“現代行政法是綜合控權法”[3]，等等。然而，隨著我國社會主義市場經濟的發展，片面強調控權的主張因時期、環境的變化面臨著挑戰。在轉變行政職能，建設服務型政府的轉型時期，一味控制政府權力難以滿足社會發展需要。當今社會需要一個在憲政框架下有限而有為的政府，而非消極無能的政府。服務行政、給付行政的興起，使得公共行政的范圍得到極大的擴展，不僅維護管理秩序是公共行政的主要內容，公共服務的提供也成了政府的主要職責。這些日益繁重而龐雜的行政任務，需要政府在法治框架下積極有所作為才能得以完成;公民勞動保障、失業救濟、公共資助等權利，需要通過政府權力的充分行使才能有效實現。在此背景下，政府擁有足夠的職權和手段，并積極有效地行使行政權力成為保障公民權利，實現公共利益所必不可少的手段。因此，授予當今政府足夠的職權，并保障行政權力充分行使也就必然成為行政法制的重要內容和作用目標。可見，當今仍以控權論來闡釋行政法制的本質和功能就會顯得過于片面簡單[4]。在行政權力作用凸顯的給付行政條件下，行政法制一方面需要對膨脹的行政權力予以有效控制，防止其恣意行使，損害公民合法權益;另一方面又需要賦予行政機關足夠職權并能使其充分行使，以保障政府更好地實施公共服務職能，增進社會福利，實現公共利益，達到行政目的。換言之，行政法制需要在行政權積極有效地行使和嚴格的法律控制之間尋找平衡。由此，行政法制功能也就從單一控權向控權與保權相統一轉變。

3 行政權行使主體的革新與發展:從一元到多元

在高度集中的計劃經濟體制下，社會處于政府的嚴密控制之下，政府無所不能，無所不在，幾乎包攬了所有公共事務的管理職能，成為惟一行使行政權力的行政主體。社會主義市場經濟體制的建立，促使政府從全能政府向有限政府轉變，政府職能向市場、社會轉移。國務院《全面推進依法行政實施綱要》明確指出，“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，行政機關不要通過行政管理去解決。”隨著國家行政的退守和市場、社會對公共職能的分擔，原有的國家壟斷公共職能的行政模式得以打破，新的適應市場需求的由國家—— 社會—— 市場分享公共職能的多級的權力結構逐步形成，行政權力呈現社會化、分散化發展趨勢。許多社會中介組織如律師協會、會計師協會、足球協會等得以建立起來，承擔著過去由政府部門享有的管理職能，行使著該行業章程制定權、對會員征收會費權、紀律處分權等;商會、行業協會等組織的作用也日益突出，在制定本行業發展規則，規范和監督內部成員競爭行為，調節市場糾紛，穩定市場秩序等方面已發揮著不可替代的作用，填補著國家退守后在這一領域的權力空白，成為維護成員利益和社會利益不可或缺的社會力量。同時，隨著民主進程的推進，社會自主意識的提高，公民通過各種途徑和形式參與到公共管理中來，如通過座談會、論證會、聽證會或提交書面資料、書面意見，或通過書面或口頭辯論等方式參與行政立法和行政政策的制定;通過陳述、申辯、取得行政資訊和聽證等形式參與實施各種具體行政行為。一些私人組織也通過政府特許、租賃等方式開始與政府合作，承擔公共行政職能，提供公共服務。總之，在公共事務的管理過程中，盡管國家行政機關仍是最重要的行使行政權力的主體，但由于行政權力向社會轉移和公民參與國家行政管理，行政權力的實施主體已不再限于行政機關這一單一的行政主體，而擴展到諸如社會中介組織、私人組織甚至公民個人，它們與政府一起共同進行社會治理，共同合作完成行政目標。由此，行政主體結構在行政民主化背景下隨著公共職能的重新分化與整合，由過去單一走向多元。行政主體的這種發展變化，在行政法制上具體體現為:一是越來越多的行政機關以外的組織(如企事業單位、某些社會團體、群眾自治性組織等)通過法律、法規、規章的授權，依法獨立行使某一方面的行政管理權;二是越來越多的行政機關通過委托的形式將某些單項行政事務委托給其他組織承擔，盡管委托事務產生的法律后果仍歸屬于委托者;三是社會公共組織根據內部自治章程行使公共權力，以減少和部分取代國家行政機關實施的國家行政管理。如作為基層群眾性自治組織的村民委員會、城市居民委員會，作為行業組織的律師協會、醫師協會，作為學術機構的大學、研究院，等等。這些組織既可根據法律、法規、規章的授權或行政機關的委托行使一定的國家行政職權，也可根據其本身的章程、規約對其內部公共事務進行自治管理，行使社會公共權力;四是公民被賦予更多的參與權利，通過各種途徑和形式直接參與行政管理，其在行政管理過程中的主體地位明顯提升。

4 行政權行使方式的革新與發展:從單方強制到雙向合作、剛柔相濟

我國行政法制發展之初，延續了計劃經濟條件下管制行政的理念，認為行政行為就是國家行政機關管理行政相對人的行為，行政權力的行使具有單方意志性、直接性、強制性等特征，行政機關可不與相對人協商而按照自身的意志直接作出相應的行政行為。行政相對人在整個行政管理過程中被單純視為管理的對象，無任何可參與的權利，只有對行政行為服從的義務。與此相應的，具有典型權力性、單方性、強制性色彩的行政處罰、行政許可、行政征收及行政強制等行政行為成為最為常見的行政手段和行為方式。社會主義市場經濟體制的建立和民主進程的推進，使得社會主體獲得了許多的自主權利，行政作用的界域發生了變化，政府無需像過去對整個社會生活進行全面的管理和控制，除了為維護社會秩序而進行必要的管制外，主要履行社會服務職能。公共服務作為一種新的行政職責，是為滿足公眾需要而組織和促進物質、文化、精神和道德發展的行為，它的實施僅僅靠原來的單方強制性行為如行政處罰、行政征收等已經難以滿足行政的需要，必需尋求新的治理手段。由此，帶來了行政管理方式的變化與革新，其走向:一是合作式行政行為興起。隨著社會的發展，公眾的服務需求日益增多，政府無力壟斷所有公共物品的提供和公共服務的供給。充分發揮社會力量和市場機制的作用，謀求與社會主體的合作，共同承擔公共治理的責任，成為政府行政的必然選擇。在此背景下，政府不再是高高在上的、握有絕對權威的支配者，而是與社會主體共處于平等的合作關系中，政府的行為方式也不再僅僅是依靠強制權力而發號施令，而必須與社會公眾以共同協商、談判的互動合作的方式進行。這樣，行政部門和社會主體之間通過溝通、談判達成契約或事實上的協定等行為方式完成行政任務逐漸成為一種新的重要的行政手段。這種強調雙向合作的行政行為區別于單方命令、強制等行政行為，稱之為“合作式行政行為”。二是行為方式剛柔相濟。弱化行政管理手段的權力性、強制性色彩，更多體現與行政相對人的平等、協商、合作精神，這既是服務行政的發展需要，更是行政民主的必然要求。為此，富有彈性、柔和、頗具民主色彩的行政指導、行政合同、行政獎勵、行政給付等非強制性行政方式將越來越受到行政部門的重視，獲得更快的、規范化的發展，成為行政管理的新的主流形式。同時，傳統的剛性的管理方式也不再是過去那種完全的單方性、壓制性行政，而須要輸入正當程序精神，在充分尊重行政相對人、體現行政相對人共同參與的基礎上方可施行。因而，聽取相對人陳述意見、舉行聽證、提供申辯機會、實行事前告知等成為強制性行政行為不可或缺的行為程序，進而使得行政行為方式呈現剛柔相濟的特征。

5 行政權行使程序的革新與發展:從合法到正當

自20世紀80年代中期以來，我國隨著社會主義市場經濟和民主法制的不斷發展，為加強對行政權力的約束，逐步認識到行政程序立法的重要性，有關行政管理的法律法規開始規定相應的行政程序。1989年《行政訴訟法》的頒布將程序合法作為行政行為合法性審查的標準之一，極大地促進了程序合法理念的確立。自此，行政程序法定化得到社會的普遍重視，成為行政立法的重要內容。特別是1996年《行政處罰法》首次較為完整地規定了行政處罰程序，明確規定處罰(包括程序)法定原則，充分體現了程序合法的理念要求，成為行政程序立法的里程碑。然而，盡管有此進步，目前我國行政程序法律制度仍然很不完善，與行政民主的發展要求還有很大差距:由于缺少統一《行政程序法》的制定，許多行政行為未達到嚴格的程序法定，如行政檢查、行政收費等;已有的法定程序有的偏重于保障行政效率，而對相對人權益的保障顯得粗疏乏力等等，影響行政程序約束行政權力，保障公民權益的內在功能的實現。為適應行政民主的發展要求，彌補現行程序法制之不足，2004年國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》明確將“程序正當”作為依法行政的基本要求之一，并且特別強調政府信息公開和保障相對人的程序性權利，標志著我國對行政程序法治化的認識有了新的飛躍，即不能止步于對現行法定程序的重視，還要堅守行政程序的價值追求，秉承程序正當的理念進而創新程序制度，以彌補法定程序之不足，更好地保障相對人合法權益。從程序合法到程序正當，這無疑是今后一個時期行政程序制度發展的必然走向。

參考文獻

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