淺析我國控制吸煙政策實施效果

摘 要:吸煙被科學證明是影響人們身體健康的重要危險因素，控制吸煙已成為社會熱點。本文在綜合諸多學者研究成果的基礎上，借助漸進決策模型，嘗試探究困擾我國控煙政策有效發展的癥結。

關鍵詞:公共政策 漸進決策模型 控制吸煙

中圖分類號:D60文獻標識碼:A文章編號:1674-098X(2011)10(c)-0245-01

1 問題的提出

20世紀中葉以來，如何有效控制吸煙一直是全球公共衛生政策中的一個重要問題。每年有超過500萬人因吸煙而死亡，其中60萬人死于“二手煙”①。在各種引致死亡的因素中，吸煙是最容易被人為控制和避免的，因此有效控制吸煙逐漸成為各國提升國民健康水平的重要手段。

目前，我國煙草業規模龐大，煙葉種植、煙葉收購、卷煙產量、煙草利稅、吸煙人數、煙草致死人數等均列世界第一?！?007年中國控制吸煙報告》中指出，我國吸煙人口超過3億(約占全球1/3)，5.4億人遭受被動吸煙危害，每年死于吸煙相關疾病人數約100萬。

2 漸進決策模型

漸進決策模型是由美國學者林德布洛姆提出，假設在一個政治體系中，存在著多元化的政治勢力，各種勢力都有其不同的政治訴求，而決策運行是一個連續的、不間斷的過程，是政治勢力間相互妥協、交易的過程;政策的制定是一種“議價”的行為，新政策的制定是對原政策的修正和補充。該模型更關注量的積累，以量變導致質變。

漸進決策的優勢在于，更強調對原有政策的邊際調整和矯正，更能獲得原政策的慣性支持，可以更容易地被受眾所采納。而其局限性主要是因其“議價”特性，使擁有更大“政治對價”的強勢團體的訴求會更多地被納入最終的政策范疇，而弱勢群體和組織性渙散的團體的要求難以得到滿足。

3 政策目標分析

“吸煙有害健康”的觀念早已經得到普遍認同，推行控煙政策，乃至禁煙政策，無疑早已占領了倫理高點，足以駁斥任何反對意見。然而，時至今日，我國尚未在這一領域出臺任何專門的法律法規，僅在《青少年保護條例》、《廣告法》等專業性法規中有部分條款，且缺乏強制力。唯一與煙草直接相關《煙草專賣法》，其在第一條中即以指明:“……為維護消費者利益，保證國家財政收入，制定本法。”上海、北京、天津等較發達地區制定了地方性控煙條例?？梢钥闯觯斍半A段，我國對于煙草的政策目標是在一定范圍內進行控制吸煙，而非全面禁止。

4 政策參與者分析

對該兩個部門而言，較之國民經濟綜合發展、大型政府投資項目建設、醫藥衛生體系建設、食品藥品安全管理等，所處層級較低，所能獲得的決策資源極為有限。

4.1 國家煙草專賣局

國家煙草專賣局與中國煙草總公司為一套班子、兩塊牌子，集行政監管與實體經營于一體，巨大的經濟利益驅動難免使其淡化控煙的職責。由于垂直式的行政管理體系，使其產業內部形成了高度的一致性，是阻礙控煙政策推行的重要力量。

4.2 地方政府

一方面，部分地方在積極推出區域性控煙條例，不斷表示堅定的控煙決心;另一方面，幾乎所有的省份都有煙草企業和當地卷煙品牌，龐大的煙草行業規模所帶來的就業機會、利稅收入無疑使地方政府更為傾向于發展煙草產業而非控制。據統計，整個煙草行業擁有5000億元資產、6000萬從業人員，占財政收入的近1/10②，在云、貴等西南省區，煙草產業已成為支柱產業。

5 政策實施成效

根據世界衛生組織所提出的“MPOWER”框架，對我國政策實施效果進行觀察。

5.1 控制煙草使用和控制接觸(Monitor tobacco use and prevention policies)

如前所述，我國已在一些法律中制定了控煙和禁煙條款，但沒有相應的執法條款，缺乏強制力。同時，行使煙草行業監督權力的國家煙草專賣局與從事專項經營生產的中國煙草總公司合二為一，目標沖突十分明顯。在巨大的經濟利益面前，顯然不利于控煙部分條款的實施。

5.2 防止接觸煙草煙霧(Protect people from tobacco smoke)

目前，我國仍未有一部全國性的公共場所控煙法律，隔離措施主要依賴于地方性法規和一些部委文件等。控煙范圍局限于公共交通、學校、醫院等公益性場所;而在露天場所和一些人流密集的商業服務區域，如商場、餐廳等，能夠區分“吸煙區”和“非吸煙區”的已屬不易，雖然有證明這種做法完全是無效的③。

5.3 提供戒煙幫助(Offer help to quit tobacco use)

目前，未發現任何政策性支持，有關項目僅限于醫療服務、器材藥物等商業行為中。

5.4 提示吸煙危害(Warn about the danger of tobacco)

《廣告法》禁止公共場所設置煙草廣告，規定煙草廣告必須標明“吸煙有害健康”。但因該項監管權力屬于國家煙草專賣局(即中國煙草總公司)，且對具體實施要求(清晰度、規格)均未作出規定，提示效果難以保證。2008年頒布的《中華人民共和國關于境內卷煙包裝標識的規定》規定了卷煙包裝必須有30%以上的區域印刷健康警語，但國內最大的煙草行業類網站——“煙草在線”對其評價為:“使用新的煙包后，中國的煙草消費情況基本沒有改變”④。

5.5 禁止煙草廣告、推銷和贊助行為(Enforce bans on tobacco advertising ， promotion and sponsorship)

《廣告法》僅規定了公共場所禁止設置煙草廣告，但“大紅鷹集團”、“鶴舞白沙，我心飛翔”等暗示性廣告依然存在。2009年，在中南海牌香煙的上盒出現了“你每消費一盒中南海香煙，就為希望工程做一份貢獻”的標語，引起社會熱議。對于煙草贊助行為，我國尚無禁止性法規。

5.6 提高煙草稅(Raise taxes on tobacco)

據統計，我國卷煙的綜合稅率為54.5%，略低于世界煙草產量前十位國家平均數(57.1%)，較最高的英國低24.6%，屬于稅率偏低國家⑤。

6 結論

綜上所述，雖然沒有反對勢力的存在，但是推動勢力(衛生部、發改委、社會積極人士)為推動控煙政策發展所提供的能量，在面對強大的阻礙勢力(煙草公司、地方政府、社會消極人士)時，政策博弈成效微乎其微，取得的成果基本流于形式，與成效分析所呈現的結果相符。

在控煙的政策中，要想真正實現全面控煙乃至禁煙的目標，還需要從多方面著手:1)成立權威性統籌機構，將控煙作為提高國民健康水平的重要途徑，提上議事日程;2)培育公民社會，提高非政府組織作用，整合各類零星的社會反煙力量;3)調整利益分配結構，實行監管與經營相分離的體制;并加快經濟結構轉變，降低煙草業在國民經濟中的比重。

參考文獻

[1]岳經綸，陳澤濤.不情愿的控煙運動:中國控煙政策的發展及其局限[J].公共管理研究(第六卷).

[2]黎漢基，鄭婷茹，鄭蕓蕓.中國控煙政策的問題及挑戰[J].中國公共政策分析，2009.

[3]劉虹.控制煙草消費的稅收政策研究[M].中山大學出版社.2009.

注釋

①World Health Organization:2009:Implementing Smoke-free environments， WHO Report On the Global Tobacco Epidemic，3.

②文靜.煙草業千億新增稅利正反面[J].宏觀縱覽周刊，2008(8).

③無煙區不能降低二手煙風險，健康時報，2007年12月28日.

④http://www.tobaccochina.com/zt/09gyue/index.html.

⑤劉虹:《控制煙草消費的稅收政策研究》，中山大學出版社，2009年5月第一版.