人民銀行績效審計發展策略探析

一、人民銀行績效審計發展策略選擇

當前，對于人民銀行績效審計的發展策略有許多研究和討論，這些策略選擇可以概括為三種，本文使用六項標準對它們進行分析，即：管理層可接受性、現實可行性、效益性、效果性、合法性和難易程度。

(一)方案一：總行或分行級內審部門應該致力于促進人民銀行在績效管理方面的改革實踐及制度建設

內審部門可以利用自己工作中掌握的大量審計信息和自身專業優勢，提出績效管理改革方面的建議。只要人民銀行績效管理制度先行。就可以自上而下影響整個人民銀行管理領域。

這個策略的優點是，人民銀行只要在制度層面規定必須實行績效管理，注重人民銀行管理的效率和效益，那么，績效審計的合法性和必要性問題就解決了。人民銀行的績效管理活動將提供基礎的數據，為績效審計的數據收集和調查節省時間和人力。審計結果也將得到關注和利用，審計效果將大大增強。不足是績效管理改革不僅涉及面廣，而且關系到管理部門的運行體制、權力行使的根本變革，而內審部門在人民銀行的制度建設中并不處于核心位置。通過內審來促進人民銀行推行績效管理改革難度較大。

(二)方案二：各級內審部門在理性分析基礎上選擇重點、熱點或關鍵的項目進行績效審計

通過對人民銀行及其領導關注的管理事項進行審計，擴大績效審計的影響，引起領導對人民銀行管理活動效益和效果的關注和重視，最終達到影響其決策的目的。這是典型的理性政策模式，由下而上不斷影響到決策層。在選擇審計項目時，應該對被審計對象、將耗費的審計人力與成本和審計能帶來的效益進行初步評估，選擇凈收益最大的項目開展績效審計。

該策略的優點是，由于它不涉及管理部門和項目管理體制方面的改變，因此，受到的阻力較小，接受性優于方案一。內審部門有相當的自主性來決定審計內容，因此較為現實可行。不足是，這個策略下，審計的外部宏觀環境短期內不會有太大改變，因此審計結果利用不夠、績效審計花費大量時間和精力搜集基礎數據而效率不高，以及審計人員設計或選擇的評價指標和標準合法性不足等問題都會存在。

(三)方案三：各地內審部門因地制宜逐步擴大績效審計范圍和業務量

不強調每年必須開展的獨立績效審計項目的數量，而是鼓勵廣大的審計人員在傳統的審計項目中逐步增加項目實施管理的效益和運行結果的效果分析和評價內容，采取漸進式策略。

該策略最明顯的優點是易于操作。審計人員不會感到無從下手，是三種方案中最容易實現的一種。同時，它與傳統審計項目相結合，不會引起被審計單位對其合法性的質疑，阻力較小。不足是，審計結果利用不夠；從傳統審計轉型到績效審計的時間將很長：各地不同的做法及探索道路，將來又要花費精力和時間進行規范統一。

表1是上述三個方案的比較。

二、政策建議

可以看出，三種備選策略都不完美。因此，建議人民銀行內審部門吸收上述三個方案各自的優點，采取多管齊下與分類指導相結合的績效審計發展策略。具體內容是：

人民銀行內審部門積極推進績效管理改革，著手人民銀行績效衡量法規建設。內審部門作為專職的監督部門、決策服務和參謀部門，有責任、有充分信息也有專業條件為人民銀行管理的現代化轉型提出更具前瞻性的政策建議。

同時，應有區別地推廣績效審計。對各地人民銀行內審部門每年績效審計項目任務量提出要求。分行內審部門在統一組織轄區有影響的績效審計項目時，對中心支行選擇績效審計對象和項目的原則、優先考慮因素、成本和收益對比等給予指導。而對其他的縣支行內審部門，不作績效審計工作量和項目的強制性要求。允許他們根據自身人力資源、人民銀行管理和領導的關注重心等實際情況，自主采取適合自身的績效審計探索之路。

績效審計的最終目標是促進人民銀行管理水平的提高，而這個目標的實現是依賴人民銀行決策管理部門的努力才能實現的。因此，績效審計的理論研究和實務推進，都要放到人民銀行績效管理這一大框架內來規劃和部署。由于人民銀行在業務開展、資源條件和管理基礎等方面的差異性，績效審計的發展策略也應因時因地而異，而且，應該賦予分行、中心支行和縣支行內審部門不同的使命和推進任務。

(責任編輯耿欣)