對加強商業預付卡管理的法律思考

一、商業預付卡概念界定及特征

對于商業預付卡的界定，世界各國不盡相同。德國的定義是存貯預先付款的購買能力。可以代替少量現金作不記名的支付工具。日本稱預付卡為預付式證票，認為預付式證票是記載有金額或物品數量，或用電磁的方法記錄金額或物品數量的證票：美國稱預付卡為價值貯存卡(stored-value cards)，一般涵蓋絕大多數取代現金為目的的，小額、經常性交易的支付卡。

我國現行的法律法規對商業預付卡沒有做出明確的定義。

《非金融機構支付服務管理辦法》規定，預付卡是指以營利為目的發行的、在發行機構之外購買商品或服務的預付價值，包括采取磁條、芯片等技術，以卡片、密碼等形式發行的預付卡。但顯然該定義并未涵蓋單用途預付卡。

筆者認為商業預付卡是以營利為目的發行的，需要預先支付對價獲得的，由持卡人在特定時間和范圍內享用商品和服務的權利憑證。它主要有以下特征：

(一)先行支付性

商業預付卡買賣雙方當事人之間是一種特殊合同關系，買方支付價款，而賣方交付記載或標示相應價值的預付卡。商業預付卡既體現為一種記錄和授權傳遞支付指令和信息的賬戶證件，也體現為發起者簽署的可用于清算和結算的金融機構認可的資金憑證。所以說，購買或發行商業預付卡實際上是一方向對方先行支付價款。

(二)可轉讓性

商業預付卡本質上是一種權利憑證，一般采取無記名不掛失的無因性規定。由于預付卡的無因性，持卡人間可相互轉讓，故購卡人與持卡人之間可以是同一人，也可以是不同主體。

(三)可流通性

一般來說，根據購卡合同的約定，商業預付卡在特定范同內具有現金支付功能，具有一定的流通性。特別是多用途預付卡，由專營發卡機構發行，不僅可以具有現金支付功能，而且可以跨地區、跨行業、跨法人使用，具有很強的流通性。

二、商業預付卡可能對金融市場造成的負面影響

(一)利用商業預付卡進行洗錢活動

不記名商業預付卡給犯罪分子通過購買商業預付卡掩蓋其犯罪所得及其收益的來源、逃避反洗錢監管提供了便利，使得非法所得購買的預付卡混雜在合法收入而獲得的預付卡之中實現洗錢。

(二)為違法圈錢提供可乘之機

商業預付卡的消費者必須先行支付價款，有的不法企業以低價優惠等條件為誘餌，假借發售商業預付卡，違法大量吸收資金，然后卷款而逃，嚴重損害持卡人利益，擾亂金融市場秩序。

(三)為套現行為提供了便利

預付卡具有不記名、可轉讓、無因性的特點，一些人通過透支信用卡購買商業預付卡，然后再轉手賣出獲得現金，從而實現套現的目的，一定程度上擾亂了信用卡管理秩序。

(四)干擾了人民幣管理和流通

預付卡在一定時間和范圍內能充當“準貨幣”，它的發售和使用在一定程度上干擾了人民幣的發行與流通，危及到人民幣的權威和形象。且部分商業企業發放預付卡所得現金收入不列入“財務大賬”，使得相當數量的現金游離于國家現金監管之外，使央行對貨幣供應量的監測發生偏差。

(五)商業預付卡助長了腐敗行為

由于管理的缺失，商業預付卡為腐敗行為提供了可乘之機，成為權力套現的工具，助長了不正之風。

三、其他國家或地區商業預付卡的法律規制經驗

(一)美國對預付卡的法律規制

美國對預付卡的管制由多部相關的聯邦法律和州法律共同完成，如《聯邦存款保險法》、

《電子資金劃撥法》、《E規則》和《資金劃撥法》、《無主財產法》等。其規制的重點在于金融體系運行安全，主要體現在以下幾個方面：

1.對屬于存款性質的預付卡，由聯邦存款保險公司負責監管。美國的預付卡種類繁多，其中系統資金寄存在屬于聯邦保險范圍內的存款機構的預付卡，卡內款額被視為“存款”，適用《聯邦存款保險法》，由聯邦存款保險公司負責監管。聯邦存款保險公司有權要求銀行定期報告其經營狀況、收入情況及其他財務資料，有權開展現場檢查，有權對從事不安全和不穩健業務的銀行及其管理人員進行處罰、發布停業整頓命令、撤銷高層管理人員職務、終止并取消其存款保險等。

2.對在金融機構設立賬戶的預付卡，適用《電子資金劃撥法》和《E規則》?！禘規則》是美國1978年《電子資金劃撥法》的施行法，這兩項規定用于規范通過電子系統轉移資金的行為。由于認識上存在分歧，預付卡并沒有全部納入到該監管機制，只能對金融機構的賬戶進行規制。隨著預付卡越來越普及成熟，《E規則》將廣泛地適用于非金融機構發行的預付卡。

3.對大部分州的非銀行業者從事預付卡支付業務的，適用《資金劃撥法》管制。在美國有45個州利用各自的《資金劃撥法》監管開展支付業務的非銀行業務，管制體現在兩個方面：一是非銀行機構(發卡人)所收到款額的用途受到嚴格限制；二是該非銀行機構必須監督其屬下的分店、經營點合法運作，這些對防止發卡人濫用預付款、保證其還款能力具有重要作用。

4.對預付卡內未使用余額，按照各州的《無主財產法》處理。有的州將一定期限內的預付卡余額看作是無主財產，按照本州的《無主財產法》上交州政府保管，而這一期限各州規定不一致，其中有7個州規定7年，35個州規定5年，8個州規定3年，而紐約州規定只有2年。

(二)日本對預付式證票的法律規制

在日本，預付購物卡被稱為“預付式證票”，日本《預付式證票規制法》第二條明確了預付式證票的定義，并按照發行方式不同，將預付式證票分為自家發行型和第三者發行型兩類，分別按照不同的標準和規則進行監管。1989年施行的《預付式證票規制法》及其施行令、施行規則和保證金規則，構成了日本預付式證票的規則體制，主要包括申報登記制度、地位繼承制度、保證金制度、監督制度和發行協會制度。

1.申報登記制度。對自家發行型預付式證票實行申報制度，對發行人身份未作限制，自然人和法人均可發行，發行人的義務主要有余額申報和重要事項報告。具體而言，法律確定每年3月31日和9月30日為基準日，發行人所售證票未使用余額超過700萬日元的，應在基準日后的兩個月內向行政主管部門報告，如果發行人的發行信息發生變化，如商號、住所、法定代表人或高級管理人員等變動，要立即向主管部門報告。對于第三者發行型預付式證票采取登記制度，嚴格限制發行人資質，只有具有一定經濟實力和信用程度的法人，經政府主管部門批準后才可以發行。登記程序包括申請、審查、登錄、公示幾個步驟，起到降低風險的作用。

2.地位繼承制度。為避免因發行主體變更導致所發證票無法兌現的情況，日本創設了發行人地位繼承制度，類似于民法中債的概括轉讓制度，繼承人不僅要承擔所有預付式證票之債的償還義務，還必須履行報告義務、支付保證金義務和接受監督的義務等一切原發行人的義務。

3.保證金制度。保證金制度是為確保持票人債權實現的一種擔保制度。日本法律規定，發行人在基準日之時所發行證票的未使用余額超過1000萬日元的，應在基準日后兩個月內將相當于余額1/2以上的金額，作為發行保證金委托距離其主營業場所最近的“供托所”保管，并向主管部門報告。預付式證票的持票人在保證金范圍內，對該證票所代表的債權優先受償。供托所類似于我國的事業單位，不是金融機構或企業，而帶有政府背景和中立性質，將保證金交由其保管，既能夠保護消費者權益，還可以控制證票的發行總量。此外，法律還允許發行人與第三人簽訂“保全契約”，約定第三人在一定情況下代債務人承擔交付保證金的義務，但該保證人必須是銀行、信用金庫、保險公司等有保證能力的法定機構。

4.監督管理制度。政府主管部門對預付式證票的監管具有五項職權：一是審查報告權。所有預付式證票的發行人應在基準日后的兩個月內，向主管部門提交業務報告書和會計賬簿，詳細說明證票的發行情況、余額數量等重要信息。二是立人檢查權。監督主體在必要限度內，有權責令自家發行者報告其業務、財產狀況和相關資料，有權進入第三者發行人的營業場所，對其業務或財務狀況、會計賬簿等相關資料進行檢查，有權對關系人進行訊問。三是責令改善權。主管機關發現發行人侵害購卡人利益時，可以命令發行人變更業務方法或采取其他措施改善其運營狀況。四是取消登記權。對第三人發行的證票發生違法情形時，主管部門有權取消其發行許可。五是監督處分權。對于違反申請登記制度、不當取得發行資格、不履行保證金義務、制作虛假賬簿文件、拒絕或妨礙立入檢查等行為，由監督機關給予相應的行政處罰，甚至可追究刑事責任。

四、對加強我國商業預付卡管理的相關建議

(一)出臺法律或行政法規統一規范商業預付卡管理

預付卡管理是一項系統工程，需要國家做出統一規范。一方面，各部門在各自權限范圍內制定部門規章規范預付卡，容易導致規定之間銜接不暢、標準不統一或相互沖突。另一方面，制定法律或行政法規規范預付卡管理能提高預付卡管理的權威性。更有利于建立各部門信息共享和聯合監督檢查的長效機制，促進預付卡市場健康有序發展。建議建立商業預付卡發行的行政許可制度和商業企業的申報制度，通過嚴格的準入程序和資格，由政府許可的發卡機構發行和管理商業預付卡，并將商業預付卡實名制等上升到法律層面。

(二)建立多部門合作機制

預付卡作為支付工具，發行、使用、贖回、清退等各環節牽涉到很多方面，涉及到很多部門的職責范圍。預付卡的規范和管理單靠任何一個部門都無法完成，只有各部門加強合作，齊抓共管，才能達到預期目的。所以，建立部門合作機制是強化預付卡管理的關鍵。根據相關規定，結合實際，建議以法律或行政法規的形式建立起人民銀行為主導，財政、工商、稅務等部門配合的信息共享和聯合監督檢查機制，形成合力，不斷強化預付卡管理。

(三)建立單用途商業預付卡申報登記和保證金制度

借鑒日本經驗，對單用途預付卡發行實行申報登記制度，對發行人身份不作限制，自然人和法人均可發行，但發行人在發行預付卡7日前，要向當地主管機關申報登記，并繳存一定比例的發卡保證金。在預付卡使用過程中，每年申報預付卡余額和報告重要事項，以便于相關機關及時掌握預付卡發行和流通情況，及時處理異常情況，有效防范金融風險。

(特約編輯孔令學)