淺談林業(yè)行政審批制度改革

一、林業(yè)行政審批制度改革的任務(wù)

隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，全社會對林業(yè)的認(rèn)識越來越深刻，越來越廣泛，對林業(yè)也提出更高的要求，林業(yè)迎來了歷史性轉(zhuǎn)變，進(jìn)入了以可持續(xù)發(fā)展理論和現(xiàn)代林業(yè)理論為指導(dǎo)，堅持三大效益兼顧，生態(tài)效益優(yōu)先，充分發(fā)揮林業(yè)的多種功能，促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展的新階段。實現(xiàn)了以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主向以生態(tài)建設(shè)項目為主，以采伐天然林為主向采伐人工林為主、由毀林開荒向退耕還林、由無償使用森林生態(tài)效益向有償使用森林生態(tài)效益、由部門辦林業(yè)向全社會辦林業(yè)的五個方面轉(zhuǎn)變。五大轉(zhuǎn)變代表了新時期發(fā)展的方向，規(guī)定了林業(yè)行政審批制度的總?cè)蝿?wù)。

1、全面清理審批項目和各類規(guī)范性文件

林業(yè)行政審批制度改革，從清理人手，以清理為基礎(chǔ)。第一步，以法律法規(guī)為依據(jù)，全面清理行政審批項目、各類規(guī)范性文件。目前，林業(yè)審批設(shè)定主要依據(jù)森林法、野生動物保護(hù)法、防沙治沙法(2003年3月1日實施的《農(nóng)村土地承包法》是又一部關(guān)于林業(yè)行政管理的法律)及12部行政法規(guī)。二十幾年來，為貫徹落實法律法規(guī)，林業(yè)部門制定了八十幾件規(guī)章和幾萬份文件。對此要分清類別全面預(yù)以清理。第二，及時組織力量，認(rèn)真分析問題，抓緊時間修改完善不適應(yīng)的內(nèi)容，以改變方式、提高效率、簡化手續(xù)為原則，修改完善有關(guān)規(guī)定，不漏空不缺位。做到文件清理完畢，修改同時到位。

2、從林業(yè)實際和社會需要出發(fā)，制定審批程序性規(guī)定

林業(yè)行政審批，內(nèi)容上即有上下級政府業(yè)務(wù)性審批，也有向社會的轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變機關(guān)作風(fēng)，促進(jìn)依法行政和減少審批項目，改進(jìn)審批方式，是當(dāng)前全社會的要求。要緊緊圍繞著實際和需要，建立合理合法、簡便規(guī)范、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧謽I(yè)審批程序規(guī)定。

3、以五個轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)，分類管理審批項目

林業(yè)五個轉(zhuǎn)變的實質(zhì)和內(nèi)容，轉(zhuǎn)變的要求和條件，都要切實可行的貫徹到審批當(dāng)中去，落實到審批行為活動中。劃分林業(yè)審批類型的出發(fā)點和落腳點：第一是與林業(yè)環(huán)境建設(shè)的主體地位相適應(yīng)；第二是與林業(yè)現(xiàn)行的管理制度相銜接；第三是與社會的發(fā)展相匹配；第四是與林業(yè)改革的總體要求相一致。

4、制定各項規(guī)章制度，嚴(yán)格管理審批部門和人員

林業(yè)行政審批雖然是加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有力措施，但在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)項目的管理中，在行政審批過程中，避免不了的產(chǎn)生權(quán)錢交易，滋生官僚主義與腐敗。為了有效預(yù)防和克服行政審批反作用，一方面設(shè)立林業(yè)行政審批必須實事求是、合理合法，審批做到公開、公正、高效、低耗，推進(jìn)依法行政。一方面對行政審批部門和人員，要切實有效的管理。

二、林業(yè)行政審批制度改革的總體思路和目標(biāo)

行政審批設(shè)定的宗旨，一是促進(jìn)社會的發(fā)展，二是保障經(jīng)濟運行，三是保護(hù)基本權(quán)力，四是體現(xiàn)公平、公正，五是實施調(diào)控。必須客觀、歷史地看待審批制度的形成與發(fā)展，更要用唯物辯證法的觀點，指導(dǎo)審批制度的改革。社會的變形、轉(zhuǎn)軌，歷史進(jìn)步，使得已設(shè)定的審批，規(guī)定審批的內(nèi)容，都不能適應(yīng)當(dāng)前社會的發(fā)展形勢，這是林業(yè)行政審批制度改革的外在要求。

林業(yè)的五大轉(zhuǎn)變，林業(yè)所處的地位和林業(yè)所承擔(dān)的任務(wù)，大量的都是互相矛盾的是脫節(jié)的，如果不進(jìn)行深刻的改革，林業(yè)無法擺脫這種狀況，這是林業(yè)行政審批制度改革的內(nèi)在要求。

總體思路和目標(biāo)是：林業(yè)審批制度改革總的要求，是要體現(xiàn)有利于推動社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展；有利于促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，履行加入世貿(mào)組織的承諾；有利于約束和規(guī)范行政行為，推進(jìn)依法行政；有利于源頭上預(yù)防和解決腐敗問題。要突出林業(yè)既是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，又是重要的社會公益事業(yè)的特性。要符合按自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律作為的市場規(guī)則。要分階段有序進(jìn)行，分類型科學(xué)管理。

第一階段為取消、廢止。取消一切沒有法律依據(jù)的審批，取消部分有依據(jù)但不合理的審批，取消可由市場自行調(diào)節(jié)的審批。以是否適應(yīng)林業(yè)的轉(zhuǎn)變，是否適應(yīng)林業(yè)的改革為基本要求，分廢止、修改、繼續(xù)執(zhí)行三類，全面清理文件。

第二階段為調(diào)整規(guī)范。一是保留的要規(guī)范。要制定程序性規(guī)定，制定規(guī)章制度，嚴(yán)格規(guī)范審批機構(gòu)和人員、審批活動和行為；二是取消要盡責(zé)，要制定相關(guān)辦法，加強協(xié)調(diào)監(jiān)督指導(dǎo)，務(wù)必不能形成斷檔和真空。三是轉(zhuǎn)向的要有措施，要完善規(guī)劃，制定運行規(guī)則、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證辦法。

第三階段為提高水平和質(zhì)量。要隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷進(jìn)步，完善行政審批的管理、運行、監(jiān)督機制，提高工作水平質(zhì)量和效率，豐富積累宏觀管理經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)主要功能由市場調(diào)劑，資源主要由市場依法配置的局面。一是要按已劃分的審批類別，按照林業(yè)運行的規(guī)律和特點，適度集中受理、集中行政審批權(quán)，在集中受理所有審批申請的基礎(chǔ)上，將核準(zhǔn)類和沒有數(shù)量限制，條件、標(biāo)準(zhǔn)相對簡單的批準(zhǔn)類項目，集中到專司審批的一個部門，切實將行業(yè)管理與行政執(zhí)法、行政管理與行政審批分開；二是推行電子政務(wù)，實現(xiàn)網(wǎng)上辦公。隨著國家政務(wù)網(wǎng)的建設(shè)，林業(yè)行政審批對下級政府，對規(guī)劃、項目等不需要現(xiàn)場檢測、認(rèn)證的統(tǒng)一審批表格，完善受理和告之環(huán)節(jié)，實行網(wǎng)上審批；三是限制對市場準(zhǔn)入的前置性審批項目，不依靠設(shè)置前置審批管市場，加強外部溝通協(xié)作，加強市場監(jiān)督檢查，依法行政處罰，三管齊下管好市場。

(作者單位：150800黑龍江省方正縣林業(yè)局)