臨滄市跨境人民幣現(xiàn)鈔投資問題亟待解決

由于特殊的地緣環(huán)境，云南省與毗鄰國家之間的人民幣投資業(yè)務(wù)從未停止，且涉及全省多個州市。根據(jù)國家外匯管理局綜合司發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范跨境人民幣資本項目業(yè)務(wù)操作有關(guān)問題的通知》（匯綜發(fā)〔2011〕38號）文件精神，人民幣投資業(yè)務(wù)操作已有章可循。然而，由于與云南省臨滄市邊境接壤的緬方一側(cè)無官方銀行，加之，人民幣現(xiàn)鈔投資管理規(guī)定并不具體，使得地方政府與外商簽訂的投資協(xié)議無法得到落實，為此，中國人民銀行臨滄市中心支行在上級行的指導(dǎo)下對近期外商人民幣現(xiàn)鈔投資情況做了全面調(diào)研。結(jié)合調(diào)研情況，我們課題調(diào)研組就臨滄市跨境人民幣現(xiàn)鈔投資問題提出一些思考。

一、臨滄市人民幣現(xiàn)鈔投資需求情況

（一）境外無官方金融機構(gòu)，雙邊投資只能通過現(xiàn)金結(jié)算

與臨滄接壤的緬甸一方為撣邦和佤邦，均屬地方特區(qū)政府，同緬甸中央政府關(guān)系極為復(fù)雜，長期處于對抗?fàn)顟B(tài)，在特區(qū)政府所設(shè)金融機構(gòu)為私人銀行，緬甸中央政府不予承認和保護。因此，到目前為止，與臨滄接壤的緬方邊境地區(qū)尚無任何官方金融機構(gòu)，人民幣跨境貿(mào)易無法通過雙邊銀行渠道結(jié)算，而是采取攜帶人民幣現(xiàn)金方式結(jié)算，對超過限額的往往通過非法渠道或多人以“螞蟻搬家”、“化整為零”的方式出入，易引發(fā)安全風(fēng)險。

（二）雙邊投資發(fā)展較快，需要盡快解決大額人民幣現(xiàn)金出入境問題

一方面，境外來臨滄投資愿望較強。2010年，在云南“橋頭堡”戰(zhàn)略和臨滄市“三個一百”（固定資產(chǎn)投資新增一百億元、財政支出完成一百億元、招商引資實際到位資金達一百億元）目標(biāo)任務(wù)的推動下，臨滄市滄源、鎮(zhèn)康等邊境縣充分利用區(qū)位優(yōu)勢，以推進孟定邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)為契機，進一步加大對境外的招商引資力度，境外企業(yè)來臨滄投資的愿意較強。2010年7月份以來，滄源縣先后與緬甸佤邦商人簽訂了中緬酒店、星級酒店（四星級）、物流信息中心、邊境進出口物流倉儲等4個合資投資建設(shè)項目，協(xié)議金額達2億元人民幣。為了保證投資資本金及時到位，及時推動投資項目的實施，2010年12月9日滄源縣政府專門向人行滄源縣支行發(fā)來《滄源佤族自治縣人民政府辦公室關(guān)于境外招商引資企業(yè)攜帶現(xiàn)金入境投資的函》，要求同意投資者通過合法渠道攜帶人民幣入境用于項目建設(shè)。2011年3月2日，臨滄市商務(wù)局以《臨滄市商務(wù)局關(guān)于鎮(zhèn)康瑞祥貿(mào)易有限公司章程的批復(fù)》（臨商發(fā)〔2011〕49號），同意設(shè)立外商投資企業(yè)“鎮(zhèn)康瑞祥貿(mào)易有限公司”，投資總額1000萬元人民幣，注冊資本700萬元人民幣，全部以人民幣投資（注冊資本金已在境內(nèi)）。2011年3月24日，鎮(zhèn)康瑞祥貿(mào)易有限公司工作人員攜帶商務(wù)、工商等部門審批文件和證明材料，到外管局臨滄市中心支局咨詢外商投資企業(yè)登記手續(xù)如何辦理注資手續(xù)。為此，外管局臨滄市中心支局以《關(guān)于擬辦理鎮(zhèn)康瑞祥貿(mào)易有限公司外商投資企業(yè)外匯登記的備案》向外管局云南省分局資本項目處報備，并將相關(guān)情況抄報人行昆明中支跨境辦，積極尋求解決辦法。

另一方面，隨著我境外替代種植規(guī)模的迅速擴大，替代種植企業(yè)需要向境外支付現(xiàn)金量隨之增加，如鎮(zhèn)康南華南傘糖業(yè)有限公司現(xiàn)已達年均對緬支付蔗款近1億元，如企業(yè)仍然按照現(xiàn)行人民幣出入境每人可攜帶2萬元現(xiàn)金的管理規(guī)定頻繁往返境內(nèi)外攜帶現(xiàn)金，其投入的人員及工作量難以估算，且攜帶者人身及現(xiàn)金安全得不到保證，這對開展境外替代種植的企業(yè)或?qū)ν饨?jīng)濟合作的產(chǎn)業(yè)將會受到影響。

二、人民幣現(xiàn)鈔投資面臨的難題

（一）現(xiàn)階段對攜帶現(xiàn)鈔入境進行人民幣投資管理政策不明晰

為了順應(yīng)市場需求，促進貿(mào)易和投資便利化，暢通跨境人民幣流通渠道，2010年8月31日，人民銀行發(fā)布《境外機構(gòu)人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》（銀發(fā)〔2010〕249號）；2011年1月6日，人民銀行發(fā)布《境外直接投資人民幣結(jié)算試點管理辦法》（中國人民銀行公告〔2011〕第1號）；《國家外匯管理局綜合司關(guān)于規(guī)范跨境人民幣資本項目業(yè)務(wù)操作有關(guān)問題的通知》（匯綜發(fā)［2011］38號）也于近日公布。相關(guān)管理政策的出臺，為加強境外機構(gòu)人民幣賬戶管理，規(guī)范外商人民幣投資業(yè)務(wù)操作流程作出了進一步的說明。但這些政策規(guī)定均未對境外非機構(gòu)投資者攜帶人民幣現(xiàn)鈔入境投資等問題作出具體規(guī)定。

（二）邊境地區(qū)境外人民幣沉淀情況加劇

由于邊境地區(qū)的特殊地理位置和環(huán)境，以及歷史、戰(zhàn)爭、生活習(xí)慣等原因，長期以來人民幣在邊境地區(qū)被作為主要的計價和支付工具。而人民幣匯率形成機制改革以來，人民幣幣值保持了較高的穩(wěn)定性，匯率風(fēng)險較小，并在邊貿(mào)及邊民互市中被普遍采用。與此同時，在特殊邊貿(mào)政策的推動下，邊境小額貿(mào)易及邊民互市快速增長，出口規(guī)模逐步增大，并伴隨長期的邊貿(mào)順差。在諸多因素的共同影響下，大量人民幣現(xiàn)鈔向境外轉(zhuǎn)移，并在境外沉淀或滯留。由于與臨滄交界的緬方邊境一側(cè)無官方銀行機構(gòu)，無法通過銀行間匯劃資金，又進一步加劇了人民幣資金在境外的沉淀的規(guī)模。據(jù)調(diào)查，人民幣在緬甸清水河特區(qū)和第二特區(qū)勐帽縣、南登特區(qū)、撣邦第一特區(qū)老街市即“邊四區(qū)”市場交易占比分別為100%、99%、99%、99%，年周轉(zhuǎn)次數(shù)分別是2.5、1.5、1.5、0.75次，未考慮到私藏的因素，2010年止，臨滄邊境人民幣境外存量約為57684萬元。以此方式推算，保守估計臨滄境外周邊年平均人民幣沉淀約為5至6億元。

（三）回流人民幣資金性質(zhì)判別難度大

與臨滄市接壤的鄰近邊境地區(qū)，長期以來都有種植罌粟的歷史，也是世界有名的毒品主要輸出地和通道。從90年代末期，在地方政府及相關(guān)部門“罌粟替代種植”政策的持續(xù)推動下，境外邊境一線的罌粟種植以及毒品輸出得到了有效的遏制。但由于罌粟在境外種植以及毒品過境輸出并未完全徹底的鏟除，境外一側(cè)的“博彩”業(yè)依然盛行，不法之徒利用毒品、賭博活動洗黑錢的情況依然存在。在此復(fù)雜的背景下，邊貿(mào)人民幣對外支付除通過邊貿(mào)專用結(jié)算賬戶外，諸如境外毒品替代種植支付，主要采用境外種植農(nóng)戶境內(nèi)支付、境外人民幣現(xiàn)金兌付等方式。移動、電信、供電等在邊境地區(qū)為境外提供相關(guān)服務(wù)的運營商，則多采取請人分批攜帶人民幣現(xiàn)鈔入境方式組織資金回流。部分進口貿(mào)易則通過地下錢莊、地下匯兌來完成結(jié)算。多渠道、多形式的人民幣收支方式，也使得銀行等相關(guān)部門在現(xiàn)有技術(shù)和信息條件下，無法對回流人民幣的資金性質(zhì)進行有效的甄別。

（四）人民幣出入境的限額過低

隨著跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點的進一步擴大，我國已同8個亞、歐、南美國家簽訂了人民幣互換協(xié)議。相繼出臺的跨境人民幣管理政策，為境外人民幣資金回流機制的建立，暢通人民幣資金流通渠道打開了一道閘門。但對于人民幣在邊境地區(qū)非通過銀行體系的流動，仍然是執(zhí)行2004年12月29日人民銀行頒布的《中國人民銀行公告》〔（2004）第18號〕“中國公民和外國人出入境每次攜帶的人民幣不得超過2萬元限額”的規(guī)定。在邊境地區(qū)貿(mào)易和投資需求日益增長的趨勢下，邊境人民幣出入境管理規(guī)定已無法滿足現(xiàn)實需求，限額過低的問題和矛盾已非常突出。

三、邊境地區(qū)人民幣現(xiàn)鈔投資需求分析

從臨滄市邊境地區(qū)跨境人民幣現(xiàn)鈔投資需求增長情況看，主要表現(xiàn)在兩個方面：

一是地方政府加快經(jīng)濟發(fā)展的沖動與投資者跨境投資預(yù)期趨向一致性。面對國內(nèi)新的一輪發(fā)展機遇，以及投資需求趨旺、人民幣升值預(yù)期加大等因素影響，一大批長期居住或定居境外的商人陸續(xù)進入邊境縣投資置辦產(chǎn)業(yè)。與此同時，隨著緬甸果敢“808”事件后，緬北局勢并未真正穩(wěn)定下來，地方民族武裝與緬甸中央政府的武裝對峙時有發(fā)生，局部戰(zhàn)事有一觸即發(fā)的態(tài)勢。加之，在緬甸2010年大選后，對緬甸未來局勢判斷不明朗，致使一些以佤族為代表的緬北商人為了尋求安穩(wěn)，也產(chǎn)生落葉歸根的想法，并不斷通過直接投資或委托代理方式回國投資。

二是境外沉淀人民幣資金積極尋求新的回流渠道。由于緬北屬欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟上主要以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟發(fā)展落后。長期以來，緬北地區(qū)進口量大于出口量，貿(mào)易為逆差。加之，人民幣在緬甸不屬于國際化結(jié)算貨幣，缺乏在緬甸廣泛流通的基礎(chǔ)，人民幣流通領(lǐng)域僅限于緬甸北部靠近中國的邊境地區(qū)。因此，在一定程度上阻礙了人民幣在當(dāng)?shù)赝苿咏?jīng)貿(mào)發(fā)展的動力。在特殊地緣政治、經(jīng)濟環(huán)境下，境外人民幣資金也在積極尋求新的“出路”，回流境內(nèi)。

四、工作建議

（一）進一步完善資本項目項下人民幣投資管理的政策

隨著外商投資趨勢逐步多元化，以人民幣現(xiàn)鈔投資的需求逐步增加。但以人民幣現(xiàn)鈔投資方式的合法性基礎(chǔ)一直沒有得到根本的解決，并已成為影響地方經(jīng)濟發(fā)展的不可忽視的重要因素。為此，在促進投資便利化過程中，應(yīng)充分考慮到特殊地區(qū)、特殊環(huán)境條件下，不同形式的跨境人民幣投資需求。針對云南部分州市邊境人民幣現(xiàn)鈔投資需求，授權(quán)邊境地區(qū)人民銀行、外匯管理部門根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，出臺地區(qū)性的人民幣現(xiàn)鈔投資管理操作辦法，進一步規(guī)范和引導(dǎo)資本流入，促進邊境地區(qū)社會經(jīng)濟全面發(fā)展。

（二）進一步完善攜帶人民幣出入境管理政策

由于2004年12月29日人民銀行頒布的（2004）第18號《中國人民銀行公告》，并未對跨境人民幣投資行為作出明確的規(guī)定。同時，跨境人民幣投資規(guī)模已遠遠超過可攜帶2萬元入境的規(guī)定。為此，針對邊境地區(qū)攜帶人民幣現(xiàn)鈔出入境限額過低，不適應(yīng)人民幣投資需求的實際。建議針對貿(mào)易、投資、旅游及捐贈、境外替代種植等不同需求，盡快完善攜帶人民幣出入境管理相關(guān)規(guī)定，如允許合法合規(guī)經(jīng)營的投資企業(yè)辦理人民幣入出境攜帶證等，以滿足不同層面的人民幣出入境客觀需求，“化暗為明”，促進邊境人民幣合法、合規(guī)、有序流動，使人民幣能“走出去”，且“回得來”。

（三）進一步健全跨境資本流動統(tǒng)計監(jiān)測和預(yù)警

一是加強對跨境人民幣流通統(tǒng)計監(jiān)測重要性的認識。在充分考慮到緬北地區(qū)無官方銀行機構(gòu)、緬幣幣值不穩(wěn)定、兌換商人無匯率定價權(quán)，以及跨境人民幣流通形式多樣化等多重情況影響下，以人民幣為代表的跨境資本流動統(tǒng)計監(jiān)測顯得尤其重要。對此，要加大對跨境人民幣流動監(jiān)測分析，防范異常資金流動，有效促進邊境人民幣合理、有序流動。

二是進一步健全跨境資金流動統(tǒng)計監(jiān)測分析，不斷提高外匯收支數(shù)據(jù)的針對性、時效性。加強對資金流動的監(jiān)測預(yù)警，避免異常大規(guī)模資金流動沖擊境內(nèi)資產(chǎn)價格，誘發(fā)金融風(fēng)險。

三是完善的監(jiān)測工作機制。從目前各監(jiān)測點的操作來看，外匯管理工作人員由于出境受到嚴格限制，一般性的監(jiān)測主要還是依靠親戚、朋友等關(guān)系網(wǎng)來開展，很容易受人員崗位變動等不確定因素影響。同時相關(guān)監(jiān)測工作也離不開海關(guān)、邊防、商務(wù)等部門的配合。建立多部門參與的橫向聯(lián)動的監(jiān)測機制，既有利于完善外匯統(tǒng)計監(jiān)測工作，也有利于推進資本項目可兌換進程。

課題組成員：熊文興李衛(wèi)東李發(fā)柱