PPP融資方式在應用中的幾個問題

【摘要】PPP(Public Private Partnership，公私合作)是城市基礎設施建設融資的新途徑，它是一種以特許經營為基礎的融資模式。城市基礎設施建設投融資有規律可循，也有模式可借鑒，PPP就是其中的一種模式。當前，我國交通基礎設施建設的任務相當繁重，投資壓力巨大。城市基礎設施建設除了政府投資外，將民間資本引入其中也是重要的選擇，而PPP融資方式則是一種將民間資本引入城市基礎設施建設的有效方式。

【關鍵詞】城市基礎設施建設 民間資本 PPP融資方式

PPP是英文“Public-Private Partnerships”的簡寫，直譯為“公私合伙制”，指公共部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種方式。由于PPP融資方式具有很多優越性，近二十年來，各國或國際組織都爭相嘗試將PPP的各種模式應用于本國或區域內的基礎設施建設。從1990年代初期開始，全球PPP項目迅猛增長，并于1997年達到頂峰。伴隨1997年亞洲、俄羅斯和巴西經濟危機的出現，全球PPP項目有所減少，之后在平穩中又開始逐漸回升。未來若干年內，全球很可能會出現PPP項目建設的新高潮。當前，我國基礎設施建設處于加快發展時期，由于國家財力及地方財力不雄厚，需要引入靈活多樣的市場化融資方式建設基礎設施，PPP融資方式就是一種有效的方式。

一、PPP融資模式下城市基礎設施項目風險

風險是指人們對未來行為的決策及客觀條件的不確定性，這種不確定性有可能導致結果與預期目標發生偏離。風險存在于一切社會經濟活動中，城市基礎設施項目的融資運作也不例外。城市基礎設施項目PPP模式的風險是指在PPP模式下，在項目整個生命周期內有可能發生的對項目的融資、建設、運營產生干擾的不確定影響，因而可能導致項目受到損失或損害，進而導致項目失敗。

以城市軌道交通PPP項目風險為例。城市軌道交通PPP項目在實施過程中，存在一系列的不確定因素，面臨許多風險，有些甚至關系到PPP項目的成敗。

(一)特許權經營公共部分的風險

特許權經營公共部分的風險可分為外部風險和內部風險兩類。

1.項目外部風險。外部風險是指超出特定項目，不僅在PPP項目的基礎要素里面是不可控制的，而且還會影響PPP協議的一些風險，如政治、法律及環境等。這些風險是管理者或發起人無法控制的，也不能通過契約再次分配，通常被留存在發起人那里。項目外部風險主要有：

第一，東道國和地區的風險。國家和地區的穩定性，包括征用國有化資產的強制拍賣、加征通行稅或提高關稅水平、增加稅收和使用費、匯回本國利潤、政府更替、財政政策的變化、國家和地區逐漸增加的現行基礎設施的債務等級；現行法律體制的穩定性，即在特許權時期法律的變革、社會沖突、全國性的或地方的法律不一致、進口和出口的規則變化、公司法的變更、標準和規格的變化、商法方面的負債和所有權法令的改變等。

第二，特許權協議。特許權協議的形式、特許權周期、在同意特許權方面的延期、來自現行的設備競爭等；法定權利義務的改變，供應協議的變化，糾紛的解決等。

第三，市場風險。對設備需求方面的改變，原料和耗材成本的增加，經濟低迷，產品的質量及消費者對通行稅的抵制等；壓力團體的影響，外部因素對運作的影響，環境的沖擊效果，環境改造的承諾等。

第四，貨幣流通風險。收入貨幣的可兌換性，匯率變動，貨幣貶值。

第五，自然生態因素風險。瘟疫和疾病，土地環境，不利的天氣情況，物質障礙，在特許權期間的社會生態學方面的改變等。

2.項目內部風險。內部風險是指可以在PPP項目中被控制的要素。這些風險在一個項目中能通過一定的協議分配給項目合伙人或按成本價格轉移出去或者被保險?；A設施項目的基本風險主要有技術風險、履行合同的風險、商業風險和財務風險。項目內在的風險主要有：

第一，需求/收入風險。政府可能承擔一些收入風險，如果政府提供PPP項目收入支持擔保，當交通量低于協議的預測值時，為了確保項目發展，政府將給予一定的支持。

第二，技術風險（設計和建造）。公共部分可能留存從政府取得法定土地和同意建造與運營許可的風險。技術風險一定會被轉移到建設者那里。

第三，責任風險。地方或國家政府可能承擔那些在運營的設備被毀壞或侵害的責任風險財政風險。政府要提供包括軟貨款、擔保和免稅期等財務政策。

第四，私營部門風險。PPP的特許權風險將會由不同的投資人分擔，如發起人和分包商之間透過契約轉移部分風險。

PPP項目的私營部門內在風險主要表現在：

建造與設計風險——設備和資源的可用性，勞資關系，質量，工作技藝，傷害，建造周期，延期，建造程序，建造技術，工期，工程造價，保險，債券，無償債能力，設計欠缺，設計壽命，信息的有效性，規格和標準的結合點，在建造期間的設計變更，以及由于項目需求導致的設計兼容性選擇等。

科技風險——新技術的提供，作為在現行的科技方面的改變，開發費用等。

運作維護風險——運營環境，原料供給，能源，設備性能，操作車間，由于傷害或疏忽造成的操作中斷，消耗品，經營方法，操作設備方法，運營管理模式，擔保，營業成本的估計，節約資源的有效性，維護制度，關聯設備的兼容性等。

貸款與回收風險——貸款的型式和來源，貸款的有效性，貸款周期，固定支付，現金流轉折點，貼現率，回報率，支付計劃，維修貸款的成本，備用貸款，資產負債比率，現有債務，契約，流通資金貸款等。

需求風險——需求和成長數據的正確性，對付增加需求的能力，在特許權時期結束后，現行設備與需求的聯系等。

利息與通行稅（費）風險——利率的形式，現有利率，利率的變更，庇護費，征收水準，貨幣收入，關稅規則差異，管制費，獲得或支付報酬等。

公平風險——制度上的支持，繼續分配，報價的權益型式，股息支付的時間和數量等。

二、PPP模式下政府的職能和作用

為解決政府在PPP項目融資模式中存在的問題和不足，同時借鑒國外經驗，將政府職能和作用主要分為宏觀和微觀兩大方面。宏觀職能是指國家或者省一級政府的“大”政府為PPP項目的實施所發揮的作用和扮演的角色。主要包括降低政治風險、完善法律法規、PPP融資模式的推廣和人才的培養。

（一）降低政治風險

政治風險是項目融資首先要考慮和面對的風險，這種風險在某種程度上對項目產生決定性影響。如何規避和降低政治風險自然成為政府首要解決的問題。政治風險可分為兩類：一是國家風險，如政治體制的崩潰，對項目實行國有化等；另一類是國家政治、經濟政策的穩定性風險，如稅收制度的變更。

（二）完善法律、法規

PPP作為一種合同式的投資方式，涉及擔保、稅收、外匯、合同、特許權等諸多方面，內容復雜，文件繁多。因此，政府制定一套完善、完備的相關法律法規建設是此模式順利，有效運行的基礎和前提。這方面北京市政府已先行，2003年北京市頒布了《城市基礎設施特許經營辦法》，對構建基礎設施特許經營的相關制度框架進行了初步探索，并在污水處理、軌道交通等領域積極推行。2005年12月1日經北京市人大常委會審議，通過了《北京市城市基礎設施特許經營條例》。條例主要規范了特許經營項目的范圍、特許經營方式、政府相關部門的責任分工、城市基礎設施特許經營權的授予方式和程序、特許經營實施方案及其審定、特許協議的主要內容及特許協議各方的權利義務。北京市將在軌道交通、高速公路、污水處理、供水、供熱、垃圾處理等基礎設施領域推進特許經營，同時，向北京郊區逐步推行特許經營制度。

（三）PPP融資模式的推廣和人才的培養

PPP項目融資模式涉及招投標、談判、融資、監督等諸多過程，程序復雜，專業性強?？梢哉f此種模式的認知度和專業人才的數量和質量是項目順利建設和實施的根本和保障。政府的宏觀職能主要是從整體和態度上對采用PPP項目融資模式進行基礎設施建設提供前提保障，清除政策，法律等障礙，為此模式的開展和推廣提供堅實穩定的宏觀環境和氛圍。

微觀職能是指省一級或者地方政府的“小”政府為PPP項目的具體實踐和操作所負擔的責任和進行的支持。主要包括提供支持、進行合作與監督。

提供支持。首先是經濟支持，包括：一是物質方面支持：保障原材料供應、提供可使用的勞動力等；二是提供優惠政策：如稅收政策優惠、外匯優惠政策、土地使用權優惠政策；三是最低收益擔保：如約束性長期協議，提供附加收益等。其次是行政支持，包括：減少審批手續，簡化審批過程，提高政府效率；成立專項小組或者指定負責項目的主管部門來規范服務，統一思想，協調有關個方面的利益。還有其他方面的支持，如防止他人競爭的保護，對知識產權和其他一些秘密信息的保護，完工和運營方面的獎懲等。

合作與監督。政府參與PPP融資模式，要實現由合作和信任取代命令和控制。傳統政府扮演的是領導命令的角色，對企業的營運決策產生巨大影響，有時直接決定企業的決策。PPP模式更注重的是合作與信任，幾方共同完成項目，是平等互惠的關系。政府同時還要扮演監督者的角色，一方面是為了保證項目按計劃進行融資，如期建設，項目產品的順利出售，最終完成項目目標。另一方面，可以降低項目風險，保證資金的有效使用，如期償還債務，避免不必要的經濟損失，同時也可以防止項目產品價格過高等問題而產生的民怨，最終實現政府，公司，公眾多贏的局面。政府的微觀職能主要是針對具體項目的具體實施過程中遇到的問題和障礙提供必要的支持和參與問題的解決，從微觀和具體環節上保障項目的順利實施。當然，政府的宏觀職能和微觀職能也不是涇渭分明的，而是相互滲透和補充的，在這里此種分類方式是為了分工明確，責任明晰，更快更好的利用PPP項目融資模式加快我國基礎設施建設。

三、影響PPP融資方式利用的障礙

（一）政府認知不足，領導缺乏重視

PPP項目融資模式是近幾年發展起來的一種新型融資模式，目前在我國用得比較少。當前我們對此種模式研究不深刻，相關內容普及程度低，政府缺乏必要的了解。大部分領導不熟悉其具體內容和操作規范的要領，認為談判既費時又費力，還要給項目一定的擔保和政策優惠，不如傳統的貸款或撥款省心，甚至部分領導習慣于建設方的尋租行為，因此對PPP興趣不大，這顯然減緩了投融資體制改革，也阻礙了PPP模式的推廣和應用。

（二）實施背景不完善

PPP的概念最早由英國提出，從20世紀90年代開始在西方流行，目前已經在全球范圍內被廣泛應用，并日益成為各國政府實現其經濟目標及提升公共服務水平的核心理念和措施。在英國，PPP被認為是政府提供現代、優質的公共服務以及提升國家競爭力戰略的關鍵因素，被廣泛應用到通信、交通、能源以及垃圾回收、醫院等等領域。在我國，存在融資渠道單一，缺乏有力的法律支撐，投資體制滯后等諸多問題，同時，實踐積累也比較少，在一定程度上影響了此種方式的應用。

（三）職能部門缺位，專業人才匱乏

PPP模式的運作采用項目特許經營權的方式，進行結構融資、項目融資，需要在融資顧問、財務顧問、技術顧問、法律顧問等專業化中介機構的共同協作下才能完成。廣泛運用復雜的金融、財務和法律等方面的知識，專業化機構和人才的支持是項目運作所必需的，而成熟完善的投融資中介服務體系，是高質量、低成本完成項目融資任務的保證。在我國，雖然也有各種相應的顧問，但其知識水平，業務能力遠不能達到要求，政府也沒有專門的機構和部門來協調和保證項目的順利實施，甚至沒有對應的負責機制和官員，造成責任分工不明確，無法及時解決項目出現的問題。我國現有人才儲備不足，缺乏通曉法律、經濟和工程管理知識的綜合性人才，尤其缺乏熟悉國際工程建設管理的專業人才，同時也缺少專業的咨詢服務公司。

（四）政府擔心對項目失去控制

有人擔心PPP的運用會導致國家對基礎設施項目控制權的喪失，還有人擔心把基礎設施給私人投資建設和經營會帶來一些敏感的社會問題，如項目使用費用老百姓是否能承受等。在一些PPP的運作模式中，民營機構從設計、建造到運營管理都是主要的承擔者，政府對項目的控制主要體現在政府和民營機構的一攬子合作協議中。在現實操作中，如果民營機構缺乏誠信和道德，蓄意欺騙政府部門，就有可能發生政府對公共項目短期或長期失去控制的局面。

（五）公共利益可能受到損害

私有企業的利益在于保證自己的投資回報率，這可能會與公共的利益相矛盾，如軌道交通環境的污染問題。如果PPP的結構條款設計得不合理，有可能引起整個項目的服務質量或經營效率的降低。比如，地方政府在設計收費方式和比例時，若設計標準不當，使民營機構達不到項目的收益率甚至虧損，其運作的積極性將直接影響項目的服務水平和經營效率，最終損害到公共的利益。

（六）勞工問題

在國外，地方政府對PPP中的勞工問題非常關注。城市軌道交通是大型公共項目，建設和運營都會使用大量的人力，如何保證在民營機構的運營管理上不發生損害勞工利益的問題就變得很重要。

（七）技術問題

PPP在技術上還存在許多問題，如很難在軌道交通項目開始之初準確估計客流需求量、收費標準、通貨膨脹率、匯率等，進而影響收入的估計。這將使特許經營權者可能無法用足夠的收入來補償成本，更不可能贏利。此外，如果政府對特許經營權者不提供一定投資回報的保證，則可能陷入嚴重的債務危機中。

（八）政府擔保問題

為了減少和消除未來不確定現金流的風險，在一些軌道交通PPP形式中，政府可能會被要求以財務擔保的方式承擔一部分項目風險，如稅收優惠、債務分擔、收益保證、競爭限制等。這樣做的后果可能會扭曲自由市場的效果和效率。

（九）法制障礙

現階段中國尚沒有成文的關于PPP應用的法律法規。中國相關的法律法規出臺較早，其中大部分內容是針對BOT項目而不是針對PPP模式制定的，對于PPP項目運作過程中的諸多具體問題（如特許授權的形式、特許授權文件與其他合同的關系、項目運作中的風險管理等）均未涉足，因此國際上PPP項目融資的一些慣例和做法與中國現行的法律、法規是相沖突的。同時，現行的法律法規的個別條款不支持政府為PPP項目融資提供的一些扶持措施，如一定程度的借貸、外匯兌換率及最低經營收入擔保等。可見，法律不健全、不完善是制約PPP模式在中國發展的主要障礙。

四、PPP模式在應用中需注意的幾點

（一）宣傳PPP模式的基本思想和運作程序

其他國家已經積累了一些PPP運作的經驗，政府有必要倡導并組織相關的專家詳細研究別國、尤其是發達國家的經驗并根據中國的情況加以利用。這些研究包括PPP模式的理論基礎、PPP的政策支持系統、實施PPP項目的組織機構、PPP項目的磋商過程及合同文本、風險分擔機制、PPP項目評估、分行業的PPP案例研究、PPP的財務結構、PPP項目的監管和仲裁機制等等。積極學習和借鑒國外的城市軌道建設PPP項目和國內其他基礎設施建設的PPP模式的經驗教訓，積極探索PPP項目在城市軌道建設中應用的可行性，并在我國的軌道交通建設中逐漸進行試點、推廣和規范。

（二）項目選擇

在英國，PPP項目貫穿政府活動的各個層級，從中央政府到各大區直至市郡級政府，項目涵蓋以下幾個領域：一是交通領域，如道路、橋梁、輕軌等；二是教育領域，包括新建或修繕學校，建設大學生宿舍等；三是醫療衛生領域，如新建醫院和醫療衛生設施；四是公檢法領域，包括監獄、法院和警察局等；五是國防工程項目，如要塞、營房、軍事培訓院校、模擬設施、坦克運輸車等；六是其他項目，包括水工程、廢物管理、街道照明、消防站、政府辦公樓、福利住房等。當然，在確定上述領域的具體項目是否采取PPP模式時，通常也是具體問題具體分析。我們在采用PPP模式選擇項目時也要具體問題具體分析。對那些私人部門的參與不存在法規限制，國家鼓勵私人部門參與、項目產出可以度量和定價、通過收費可以很快收回成本、可以促進經濟社會發展等條件的項目，都可以考慮采用PPP模式。

（三）政府角色轉換

政府要擺正自己的位置，應該由過去在公共基礎設施建中的主導者，轉換為與私人部門合作提供公共服務的監督、指導者和合作者。加快政府角色轉變的步伐。軌道交通作為城市基礎設施的重要組成部分，其實質是在具有自然壟斷特征的公用事業領域引入競爭機制，其實現的關鍵就是政府職能的合理定位和有效執行。傳統投融資模式是由政府部門以財政撥款或通過發行債券等形式投融資，并由國有企業進行建設、經營和管理，這種國家包攬的投融資模式使得國家成為基礎設施項目惟一的投資主體、決策主體和經營主體，不僅容易出現決策的隨意性，難以保證基礎設施建設的效率和質量，而且還造成普遍存在的“資金饑渴癥”。PPP模式中政府和私人企業是以特許權為基礎的合作關系，因而政府在城市軌道交通投融資中的角色需要改變。政府應由過去在城市軌道交通建設中的主導角色，變為與私人企業合作，提供公共服務中的監督、指導以及合作者的角色。在這個過程中，政府應對城市軌道交通建設的投融資體制進行改革，對管理制度進行創新，以便更好地發揮其監督、指導以及合作者的角色。

（四）推行PPP模式需要一系列配套措施支撐

采取一系列配套措施是PPP模式順利推行的保障。以英國為例，英國政府為順利推進PPP模式的發展，采取了一系列措施：

1.政府設立專門機構組織、管理、協調PPP有關事宜。一開始在政府部門內部設立特別工作小組，2000年，英國政府又按照PPP模式設立專門機構PUK（Partnerships UK），其中英國政府占49%，私人企業占51%。PUK專門服務于公共部門的PFI項目，與公共部門共擔風險、共享項目收益。它與政府公共部門合作，為政府公共部門與私人部門搭建合作平臺，為政府公共部門提供專業服務。該機構主要為政府公共部門提供以下服務內容：一是快速而有效的推進政府項目的PPP模式；二是與私營部門建立穩定的合作關系；三是為政府節約公共投資的成本；四昌對所投資的項目進行價值的保值和增值管理。

2.政府按照一定原則確定項目的重點和優先順序。為了保證PPP模式的成功，政府對實施PPP的項目在一些領域進行了工作重點的優先排序，通常選擇一些現實情況下比較容易操作的領域和項目，使公共部門和私人部門的資源能夠集中用于發展成功把握較大的項目。

3.有關PPP的法律準備。政府在一些領域制定或修訂法律，以解決PPP與原有法律框架的兼容性。采用PPP模式的項目，必須要有一套完善、完整的政策法規體系，既要保障項目參與者的權益，也要保證項目預期目標的完成和計劃目的的實現。PPP項目實際是在一系列政策法規文件和合約的約束下運行的。PPP作為一種合同式的投資方式，需要有一套比較完善的法律條文作為依據，使雙方的談判有章可循且標準規范。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。建立清晰的法律、法規制度，充分尊重法律的尊嚴，做到有法必依，而不是朝令夕改，是在中國推廣PPP模式最重要也是最迫切的任務。政府部門對PPP模式的最大支持應當體現在以透明的、具有可預見性的、建立在合理法律框架上的監管實踐中。

4.根據實際情況采取多種形式實現PPP模式。PFI（鼓勵私人投資行動）也稱作DBFO形式（設計、建造、融資與經營），是英國過去20年中最常見的PPP形式。除此之外，還有DBFT（設計-建造-融資-轉讓）、BOT（建造-運營-轉讓）、BOO（建造-運營-擁有）等多種方式。

（五）設計合理的風險分擔機制

PPP模式運營成功的一個重要前提是合理的風險分擔機制。政府在設計風險分擔機制時，要考慮到項目的吸引力，根據各方獲利多少的原則設計相應需要承當的風險比例，要使項目參與者的各方都能接受所承擔的風險。

（六）實施有效監管

政府要對PPP項目建設和經營的全過程進行監管。由于公用事業項目的特殊性，對于采取PPP模式的項目來說，政府依然要對其建設和經營的全過程進行監管。由于價格監管直接涉及被監管企業和消費者的利益分配，價格監管是監管的核心內容。監管部門通過不同類型價格監管的選擇，可以有效激勵被監管企業的努力程度。監管方式也要發生較大變化，要建立競爭性的監管框架，強調監管和競爭關系的相互依賴性，規范和縮小監管的范圍和權限等。通常，一個采用PPP模式的項目，需要好多年才能收回，所以，政府必須建立一個適合項目長期發展的監管程序和相應的監管規則。政府必須要加強對項目財務運行的監管，避免風險。

（七）放寬政府扶持政策

PPP模式推廣并不意味著政府完全退出基礎設施領域，不是簡單“國退民進”。在城市軌道交通的建設中，不僅要歡迎國際大型的私人企業和財團參與，也鼓勵國內一些有實力的私人企業參與進來。由于城市軌道建設投資大、周期長、回報慢等特點，再考慮到各種風險因素，使外商大多望而卻步。因此，政府應出臺優惠的特殊權政策，比如允許投資者進行廣告、商業及房地產的開發，讓投資者確實感到有利可圖，這樣才能真正吸引外資。由于中國某些政策對私營經濟還存在限制，在城市軌道交通基礎設施領域應用PPP模式很難使用條件優惠的國家政策性銀行貸款和外國政府貸款。因此，政府應放寬此方面的政策，并允許保險基金、社?；稹⒆》炕鸬却笮突鹪诨A設施領域投資PPP項目。城市軌道交通基礎設施類PPP項目投資周期長，回報穩定，非常適合這些基金投資。放寬這些基金的投資限制，不僅能夠改善基礎設施投資不足的局面，而且能夠大大緩解各種基金的經營壓力。另外，政府部門作為PPP模式的一方，其管理方式和運行機制要適應這種變化。對建設項目，應注重采用合同管理這種與市場經濟要求相適應、符合國際通行做法的經濟手段。通過合同管理，控制工程質量、進度和投資規模，達到投資效益和社會效益最優。當經濟活動各方出現問題或糾紛時，主要依靠經濟或法律手段而不是行政干預來解決。增強服務意識，超前做好項目選址、投融資方案、規劃設計條件、土地供應方等方面的工作，對項目起導向作用。

（八）加強人才培養

PPP模式操作復雜，需要懂經濟、法律、財務、合同管理和專業技術等各方面的人才。中國在工程建設領域擁有大量的技術人才，但是缺少按照國際慣例進行工程項目管理的人才。在中國PPP模式尚屬新生事物，并具有國際融資項目的性質，我們在這方面經驗不足。因此要著重加強人才的培養。培養復合型、開拓型人才，增強民營企業或外商的投資信心，確保項目立項、簽約、實施能夠高效率地完成。

參考文獻

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