淺談行政合同的性質(zhì)

摘要：行政合同作為一種新型的行政管理方式被許多國家采用，關(guān)于行政合同理論探討也是眾說紛紜、莫衷一是。特別是關(guān)于行政合同與民事合同的區(qū)別、行政合同的概念和性質(zhì)問題，爭論頗多，這為推動行政合同制度的發(fā)展大有裨益。行政合同兼有行政性和合同性，必須從二者入手討論，才能全面的認(rèn)識行政合同。

關(guān)鍵詞：行政合同 行政性 合同性

一、行政、合同以及行政合同

考察行政合同的概念、性質(zhì)等問題，不妨先了解相關(guān)的行政和合同的深層含義，這對于理解行政合同大有裨益。我們通常所談的行政就是所謂的公共行政。國家產(chǎn)生以后，出于治理的需要，國家就要從事一定的組織管理事務(wù)。三權(quán)分立學(xué)說出現(xiàn)以后，行政與立法、司法相分離，國家依據(jù)憲法和法律，進(jìn)行行政活動。而合同就是當(dāng)事人意思自治基礎(chǔ)上的契約。通常意義上所說的民事合同乃是平等主體之間進(jìn)行的設(shè)立、變更和終止其民事權(quán)力義務(wù)的協(xié)議，是市民社會的交易憑證。行政與合同相結(jié)合，產(chǎn)生了一種稱之為“行政合同”的事物，它歸根結(jié)底乃是一種行政管理手段。確切地說，行政合同是行政機關(guān)為了達(dá)到行政目的，與行政相對人之間協(xié)商達(dá)成的協(xié)議。隨著行政法理論和行政管理實踐的不斷發(fā)展，對于行政管理的發(fā)展也提出了新的要求，剛性的行政管理手段顯然已經(jīng)不能滿足行政管理的需要，所以更柔性的管理方式加入了行政管理的實踐中，行政合同就是其中的代表。［１］行政合同作為一種新型行政管理手段，打破了傳統(tǒng)行政的命令色彩。在行政合同制度發(fā)展較好的法國、德國等國家，行政合同這種便于公民理解和接受的行政管理方式，已經(jīng)被廣泛接受。

二、行政合同的性質(zhì)

行政機關(guān)簽訂的合同既有包括辦公房屋的租賃、辦公用品的購買等民事合同，也有基于行政機關(guān)與當(dāng)事人意思表示一致而成立的公法意義上的行政類合同。只有當(dāng)行政機關(guān)作為行政主體與行政相對人簽訂合同時，該合同才能稱之為行政合同，而前述辦公房屋的租賃、辦公用品的購買合同，行政機關(guān)是民事主體從事民事活動，這是純粹的民事合同。有學(xué)者稱行政合同與民事合同沒有界分的標(biāo)準(zhǔn)，但筆者認(rèn)為，即便這些民事交易行為是為了行政機關(guān)從事行政管理活動而進(jìn)行，這并不能否認(rèn)他們的民事性質(zhì)。當(dāng)行政機關(guān)以民事主體身份簽訂的合同，如與家具廠簽訂的購買辦公設(shè)備合同，該合同是民事合同；只有當(dāng)行政機關(guān)以行政主體身份簽訂合同時，該合同才是行政合同。需要說明的是，行政合同雖然與民事合同有著明顯區(qū)別，但這并不影響行政合同具有合同性，行政合同無疑具有行政性和合同性的雙重屬性。

（一） 行政合同的行政性

如若從通行的法律關(guān)系學(xué)說看，行政合同的本質(zhì)是“設(shè)立、變更和終止行政法律關(guān)系的合意”。首先，這種行政法律關(guān)系的主體不同于處于平等地位的民事主體。行政主體的目的在于實現(xiàn)行政管理，而行政相對人以履行義務(wù)的方式被動地出現(xiàn)在合同中。其次，從行政合同的內(nèi)容上看，它體現(xiàn)的是行政權(quán)力義務(wù)關(guān)系，并不是私法意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政主體可以決定發(fā)起合同，即行政機關(guān)針對不特定的行政相對人達(dá)成行政合同，并決定合同的內(nèi)容、履行方式等內(nèi)容，這是行政機關(guān)履行行政職權(quán)的需要。另一方面，行政機關(guān)常常單方變更和解除行政合同，這是行政合同的一個突出特點，這也就是所謂的“行政優(yōu)益權(quán)”。這有利于行政機關(guān)行使職權(quán)，履行職責(zé)，最終實現(xiàn)維護公共利益。這也印證了前述行政合同雙方法律地位并不平等的說法。另外，行政合同的目的在于實現(xiàn)行政管理的目標(biāo)，雖然在外在形式上，他被認(rèn)為政府管理從硬性轉(zhuǎn)為柔性，從命令轉(zhuǎn)為服務(wù)，但是行政合同始終是一種行政管理手段，是一種行政管理行為，而不是民事交易行為。這是因為這種明確的行政管理目標(biāo)，它必須按照行政法律規(guī)范進(jìn)行，從這個意義上說，行政主體和行政相對人都不具有完全的自由處分權(quán)。

（二） 行政合同的合同性

合同作為一個私法上的概念引入到行政法領(lǐng)域，本身受到過質(zhì)疑。但是略微分析發(fā)現(xiàn)，行政合同和民事合同存在諸多契合相同之處。行政合同作為行政機關(guān)與行政相對人之間的交往關(guān)系之一，是行政機關(guān)為了行使行政職權(quán)，實現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，與作為相對人的公民、法人或者其他組織，經(jīng)相互協(xié)商，在意思表示一致的基礎(chǔ)上所達(dá)成的涉及雙方權(quán)利與義務(wù)的協(xié)議。［２］可見，行政合同必然是體現(xiàn)雙方合意，體現(xiàn)意思自治原則的。行政合同涉及行政相對方權(quán)利利益的部分，必然是要法律保護和行政機關(guān)尊重的，現(xiàn)代行政越來越體現(xiàn)對于公民基本人權(quán)的保障。［３］關(guān)于行政合同雙方地位不平等問題，雖然行政機關(guān)享有相關(guān)強制性的措施，但是也受到諸多制約限制，這留給行政相對人一部分協(xié)商的余地。行政機關(guān)在行使職權(quán)的方式、方法、期限等內(nèi)容上享有一定的自由度，這也使得行政合同雙方有一定的協(xié)商空間。其次，行政合同的達(dá)成對雙方都具有約束力，這與民事合同類似。雖然行政合同中，更多的是相對人履行義務(wù)，但是，出于依法行政的要求，行政主體也不能濫用權(quán)力解除合同。并且，根據(jù)合同涉及的利益和合同的目標(biāo)，行政機關(guān)也有履行義務(wù)的可能，遵守合同約定，積極履行義務(wù)是對合同雙方的共同要求。而對于相對方來說，也不需依賴行政主體，履行義務(wù)也僅限于合同的約定。而且，總體說來，行政合同雙方主體所享有權(quán)利義務(wù)和民事合同雙方有共性，比如：取得報酬的權(quán)利；依法履行合同的義務(wù)；不履行或者不安合同規(guī)定履行義務(wù)時承擔(dān)違約責(zé)任等等。

行政合同兼有行政性和合同性的雙重性質(zhì)。現(xiàn)代民主法治社會，行政合同越來越多地被人們接受，行政命令性的管理方式將越來越多的被行政合同取代。

參考文獻(xiàn)：

［１］劉昊．行政合同制度之比較研究．法學(xué)研究．2010年

［２］胡建淼．行政法與行政訴訟法[M]．中國法制出版社．2010年

［３］梁鳳云著．行政訴訟法修改的若干理論前提—從客觀訴訟和主觀訴訟的角度．法律適用．2006年