清代知縣政治的“夾縫呼吸”分析

摘要：中國地方政府一把手負責制度使得地方政府一把手被凸顯出極為重要的角色。在清朝，地方州縣的長官全權地負責地方一切。州縣長官的個人素質與修養對州縣治理有著不言而喻的甚至是決定性作用。而中央政府與地方督撫的爭權奪利使得州縣問題似乎還沒有聚焦到州縣長官的素質與修養層面就已經嚴重化。再者各縣胥吏弄權作福，對社會治理所造成的負面效果是明顯的。分析處理清朝的相關情況，提取有價值的信息資料相信對當代還是有借鑒意義的。

關鍵詞：知縣 督撫 胥吏 長隨

清朝知縣是中央治理國家的基層干部，其重要性不言而喻。如何解開知縣政治難題，找出社會病癥源頭之一對于當年的中國國家利益正面保障是極其關鍵的。在現今社會狀況下，研究清朝知縣政治對于治理現狀頗具有借鑒意義。

一、當時現狀的簡單陳述與問題的提出

知縣，在清代屬于正七品地方官員。截至宣統三年內地十八省（此時臺灣已割讓）有縣1263個①，也就需要同樣數字的知縣來治理這些縣。“天下之治始于縣，縣之治始乎令”③。充當著基層管理者，知縣的重要性關乎國家能否長治久安。他們作為一縣之長，歸結起來就是四大職能：錢谷，刑名，教化，治安④。知縣一人肩負著如此紛繁份量卻沒有副手輔助，必然會導致下一階層勢力的向上滲透。除縣丞，主簿，典史，巡檢等較為正式的屬官外，還有著幕友，家丁，長隨，胥吏等數量經常超編的隊伍。家丁，長隨這些“公家”人員甚至連法定俸祿都沒有，他們與知縣共進退，甚至連政府檔案都是私自保存。知縣的選任與實授名義上大多由吏部拍板，但實際中各省督撫的態度對候補知縣能否確實上任有著很大的影響。

目前已涌現大量的清代州縣政治研究專著。如1962年瞿同祖《清代地方政府》，1972年陶希圣《清代州縣衙門審判制度及程序》，1982年那思陸《清代州縣衙門審判制度》，1991年畢建宏《清代州縣行政研究》，2008年魏光奇《晚清州縣官任職制度的紊亂》等等。這些專著對清代州縣研究已經做了很大貢獻，尤其是對州縣財政是從具體的縣截取材料以清晰展現。本文篇幅有限，將針對清代縣一級的政治在上下夾縫中的艱難運行以簡單分析。具體討論有兩點，一是督撫等上司對知縣施政的反作用，二是胥吏長隨在縣里的負面效應。

二、督撫與中央拉鋸帶來的知縣窘況

清代知縣選任主要有中央吏部銓選，掣簽或地方督撫提議，吏部嚴格審核。在實際過程中會出現候補官員遲滯數年不能上任，另外一旦捐例大開“甲班往往十余年不能補官，知縣遲滯尤甚”⑤。例如山陰人杜鳳治于咸豐五年來京候選，直到同治五年才被補為廣東廣寧縣⑥。一拖便是十年。清末江蘇一省有道府州縣數十個，補缺官過千人⑦。候補官員好不容易拿到吏部任命的文書，首先要前往各省省會拜謁督撫。而很多時候督撫為了能夠安插自己推薦的人往往會按留候補知縣于省城，故意延遲候補知縣到任日期，盡量讓自己安插的署理知縣到任辦事。署理知縣更重在討好督撫，替督撫撈取利益。這樣的后果就是縣務效率低下甚至低迷不振。據民國《東莞縣志》，嘉慶后廣東東莞縣吏部任命的正式知縣33任，署理知縣53任⑧。督撫會在段時間內調走署理知縣或是爭取吏部派來的候補知縣他調而將自己的署理知縣轉正。如此導致的一個結果就是知縣任期的短暫。河南鹿邑縣，湖南常寧縣在順治至雍正年間知縣平均任期為2.5年，在19世紀該處知縣平均任期從1.7年縮短到0.9年⑨。從清初到清末知縣任期是越來越短，必然會帶來縣政治的動蕩。大量知縣迅速離任后繼任官員無力彌補虧空，從而周期性引起中央對地方虧空問題的大審查。

清朝正印與署理知縣從出身來看，以乾隆十年資料科舉約77%，其中進士44%，舉人21%，監生12%；捐納約16.5%；其他5.5%。道光二十年科舉約69.5%，捐納約19.4%，其他7%⑩①。總體來說大部分知縣還是文化水平有一定程度保障的。這些“文化”知縣對待縣務總體是比較負責任的，尤其在康熙年間，清正廉明的知縣不乏其人。然而督撫的截留，任期的短暫從客觀上損壞了知縣的政治熱忱，使得這些知縣無法進行長期有效治理，加上不敢得罪督撫大吏轉而相關政務憚不敢舉，于是越多的是平庸知縣。

三、胥吏與長隨啃噬基礎帶來的知縣政治癌癥

清代縣衙只有正印官知縣，外加縣丞，主簿，典史，巡檢等。這些可以算是縣衙門的副職。典史，巡檢一般都有各自的衙署。除此，縣一級不再有任何行政官員。各縣衙門本身有著固定的三班六房即書吏胥役作為知縣政治運行中的執行機構。三班為皂班，快班，壯班，職責在于執刑與跑腿；六房為吏戶禮兵刑工六房，職責類似中央六部。道光時廣東肇慶府廣寧縣共衙役74人，年俸人均6兩白銀。陽江縣有135人，年俸810兩⑩②。據光緒時《大清會典》，1448州縣廳共“經制吏”15809人。實際上縣役超編很普遍，謂超編縣役為“白役”。四川巴縣設捕役6名，道光十五年實有320人，光緒二十七年實有120人⑩③。在目前的資料來看，當年縣里還存在著所謂的頭班，二班。光緒十八年直隸正定府獲鹿縣頭班快手18名，散役27名；二班快手28名，散佚34名⑩④。三班六房人員大都為本地人，文化水平低下，甚至連辦案過程都是很不合法的。嘉慶后期直隸寶坻縣對一次執法事件事后追究捕快責任，幾名所謂的捕快在抓人前還在自家地里澆水鋤草，不得已被衙役王永貴等吆喝去抓人⑩⑤。縣衙役更多是攫取自己的利益而不是真正執行公務。

知縣赴任，不管正印還是署理，往往帶著一幫家丁與長隨。這些家丁長隨與知縣同進退，因為親信的緣故會助理政務。清代法律規定縣官隨帶人員限約20名左右，但事實上經常超編。一般的縣要二三百人，大縣達千余人⑩⑥。除此之外，候選官員得官之初會不得不接受若干“薦仆”。這些“薦仆”大都出自高官門下。迫于高官的壓力，候補知縣不得不接受若干的“薦仆”。還有一些“薦仆”出自候補知縣的朋友親情圈內，追求著金錢權力而追隨候補知縣。諸多家丁長隨浩浩蕩蕩擁著知縣老爺一路上任，前往自己的理想位置。清代知縣一般會聘請若干飽學之士，是為幕友，俗稱師爺。師爺按職務分，為奏折，錢谷，刑名，書啟等，主要以浙江紹興最為著名。杜鳳治知縣廣寧，首席師爺年薪約千兩白銀，其余師爺稍低⑩⑦，此項費用全部由知縣私人掏腰包。這些家丁長隨和師爺“驕橫與官長同，縉紳士大夫俯首屈志以順從其所欲，小民之受其魚奪者無所控訴而轉死溝壑” ⑩⑧。

知縣私人的師爺，長隨與縣衙的胥吏形成了重復的兩套行政機構，導致知縣政治的混亂與低效。在清史上胥吏與長隨之間的矛盾經常存在，雙方互相搶奪利益時不時造成沖突。即使是長隨與長隨，胥吏與胥吏之間也會出現矛盾與沖突。清代州縣政治疊床架屋，兩套班子，四類佐員的聯系近乎“松散的同盟”，其沖突多屬于個人沖突或局部沖突，而非團體性沖突⒇。不會對州縣運轉造成直接的強力阻礙，但是一點點侵蝕州縣政治內臟。

四、“夾縫呼吸”困難下的知縣利益

面對如此的夾縫困難，現實里清代很多知縣卻并不以此為難，反而有不少人慶幸官于斯。“官之歲入，縣令尤巨，年得數千金者為瘠缺矣”

。大量知縣實際中正是在這樣的夾縫中吸收了民脂民膏，集聚了財富。清代知縣往往戛然而止，只有小部分升至知府道員乃至更高級別的職務。知縣們一邊要用錢財應付大吏以換取延續的任期與環境更好的縣缺乃至高升，一邊也要為自己堆積錢財。知縣從到京候補到接吏部文書再千里赴任這段漫長時間正常會由于“拉債”緣故還沒有到任就已經陷入債務泥潭，另外短暫的任期與希望不大的前途刺激了知縣們撈取錢財的膽量與速度。很多知縣縱容胥吏長隨作惡，大量攫取錢財。他們不惜以冤案一圈圈吞咬受害者，想盡辦法增加額外稅收。這些知縣利用上下的空隙盡可能來填充自己的利益，而同時被滿足的上下利益更是反作用于這樣一個畸形的循環。

五、總結性評述

客觀上中央捐例頻開且越開越大使得候選候補官員嚴重遲滯而被迫不斷被縮短的任期，部分督撫出于私人目的橫加干涉導致上任的混亂加大，縣衙行政機構設置的嚴重不合理造成政治低功率運轉。知縣本人又出于私利大量安插家丁長隨重復著行政機構。另外在上司濫加索賄施壓的環境下，知縣想要辦理好政務確實困難。清代的基層政治在很大一部分程度上與我們現在的狀況仍然有著巨大的雷同。一把手負責帶來的種種負面問題尤其是關于財政與人事方面給社會發展造成嚴重的阻礙早在古代就已經給我們國家敲響了警鐘。今天中國的縣市鄉鎮雖然明顯優于清代，但是一些致癌性難題依舊存在。比如縣一把手對于諸多項目還是有著決定性權力；靠關系進入基層權力組織還是有很普遍的惡劣影響……怎樣剔除這些政治性惡腫瘤是對今天我們國家長期順利發展與持續繁華的一個艱巨考驗。

注釋:

①《清史稿》地理志趙爾巽等 中華書局版

③《皇朝經世文編》

④《清朝通典》卷二十四

⑤《清史稿》選舉五

⑥張研《清代社會經濟史》

⑦楊隨平《中國古代官員選任與管理制度研究》117頁

⑧張研《清代社會經濟史》160，161頁

⑨張仲禮《中國紳士——關于其在19世紀中國社會中作用的研究》51頁

⑩①瞿同祖《清代地方政府》

⑩②張研《清代社會經濟史》

⑩③魏光奇《有法與無法——清代州縣制度及其運作》

⑩④《光緒十八年獲鹿縣快手點冊》

⑩⑤魏光奇《有法與無法——清代州縣制度及其運作》

⑩⑥柏樺《明清州縣官群體》

⑩⑦張研《清代社會經濟史》

⑩⑧邵之棠《皇朝經世文統篇》

⒇張研《清代社會經濟史》

⒇①《清錍類鈔》