當前新農村建設中農村公共產品供給問題探析

摘要：當前，新農村建設中農村公共產品供給總量不足、結構單一、區域布局不合理、供給效率低下等問題突出，嚴重影響著農業經濟的發展和農民生活水平的提高，成為制約社會主義新農村建設的主要瓶頸。本文主要從農村公共產品的內涵界定上入手，分析當前農村公共產品供給現狀及其影響因素，并提出對策建議。

關鍵詞：新農村建設 農村公共產品 供給體制 供需矛盾

一、現階段農村公共產品供給的狀況

近幾年來，隨著公共財政框架的建立，我國各級財政加大了對農村的投入力度，截至2008年，在過去五年中，中央財政用于“三農”的支出累計達1.6萬億元。但總體上看，農村公共產品供給總量仍然嚴重不足。具體表現為：

(1)農田水利設施年久失修，帶病運轉。據相關調查資料顯示，目前全國病險水庫約有3萬座，占水庫總數的36％，其中大中型水庫的病險占有率接近30％，小型水庫的病險占有率更高，結果是農業抗災能力下降，大部分地區還是靠天吃飯。

(2)農村生活居住環境不容樂觀。相關資料統計顯示，目前全國一半的行政村沒有通自來水，60％以上的農戶沒有用上衛生廁所，“露天廁、泥水街、壓水井、雞鴨院”是對農民生活居住環境的形象描述。

(3)農村公共事業發展滯后。目前城鄉社保覆蓋率之比高達22∶1，社會保障體系主要限于城市；占全國總人口60％左右的農村居民僅享用了20％左右的醫療衛生資源，九成左右的農民是無保障的自費醫療群體，新型農村合作醫療的推廣彌補了這一缺陷，滿足了部分人民群眾的健康需求，但并未從根本上解決農民醫療負擔重的問題；農村中學生是城市的4倍，但教育經費只占全部教育經費總額的1/3 。

二、當前影響農村公共產品供給的因素

我國農村公共產品供給失衡產生的原因是多方面的，主要有以下幾個方面：

(一)政府職能的錯位

中國農村公共產品供給的主體是政府。而最基層的鄉鎮政府在公共產品供給上扮演了重要的角色。同時，長期以來的單一性供給機制導致了鄉鎮政府職能上的錯位。首先，鄉鎮政府的財政權和事權不對稱，財權小而事權大。如農村的計劃生育、水電設施、道路交通等公共產品供給主要由農村鄉鎮政府以及村承擔和負責，由于農村基層鄉鎮政府財力有限，不能足額提供這些公共產品，導致農村公共產品的匱乏。

(二)缺乏激勵農民參與公共產品投入的機制

家庭承包責任制逐步動搖了集體化時期的農村公共產品供給制度，使農村公共產品供給失去了經濟基礎。由于受限于單一性的供給體制，過于依賴政府的投入，沒有建立起與市場經濟相適應的激勵農民、私人、企業投入公共產品建設的機制。而且，隨著市場經濟體制的確立，農民的集體意識逐漸淡薄。對于農村中的一些公共事務、公共設施不愿意干。公共產品具有供給的連帶性和不可能排除他人消費的特性，為搭便車現象的廣泛存在提供了可能。公共產品的非排他性造成了很多農民既想分享利益又不愿承擔成本，在市場經濟條件下，逐利心態讓農民普遍存在“搭便車”的心理。而且公共產品都具有一定的利益外溢性，一些農民從自身利益出發，不關心、不愿意投資公共事業。

(三)稅費改革后對農村公共產品供給的影響

農村稅費改革達到了減輕農民負擔，實現了增加農民收入的政策目標。由于與農村稅費改革相聯系的一系列配套改革措施，如基層政府的職能定位、基層政府機構改革、地方政府與省級以上政府的事權和財權劃分等政策改革與調整未能及時跟進，國家通過轉移支付給地方政府的財政支持，難以彌補縣鄉財政因農村稅費改革后出現的財政資金缺口，造成農村稅費改革后鄉鎮財政的進一步運轉更加困難。因此，在農村實行稅費改革，取消農業稅后，縣鄉財政狀況的失衡，就直接削弱了農村公共產品的供給能力。而且，在農村稅費改革后，針對農村公益事業采取的“一事一議”制并沒能徹底解決農村公共產品的供給問題。個別村干部獨斷專行，不按議事規則辦事，只由少數人甚至個人說了算，隨意收取和支付費用。有的村干部由于在群眾中威信不高，導致村內的“一事一議”形成“事難議、議難決、決難行”的現象。此外，還有一些鄉鎮給村里下任務，按“一事一議”最高標準，每人平均15元落實到每個農戶，由鄉鎮統一收取、開支。嚴重違反了農村稅費改革政策，使村級議事程序流于形式。

三、農村公共產品供給現狀的啟示與建議

增加農村公共產品供給是一項相當復雜的系統工程，需要一系列的配套措施來支持。

（一）農村公共產品的供給要以增強農村的自我發展能力為重點。

新農村建設的核心是提高農村的自我發展能力。在實際操作中，要堅持可持續的發展觀，結合本地區的實際，加大有利于提高農村自我發展能力的基礎設施建設的力度；注重培養農民的自我發展能力，使農民擁有并不斷增強市場意識、市場競爭能力、風險承擔能力、自我組織能力、創新能力；充分調動農民的積極性，引導農民廣泛參與，尊重農民的意愿和首創精神。政府有必要適時調整公共政策取向，通過制度創新與公共政策調整，培育農民和農村的自我發展能力。

（二）充分發揮政府的主體地位。

公共產品的規定性、內在要求和發展規律，決定了政府的制度安排在其供給上起著主導性作用。政府要提供有效的制度安排，消除不適應農村公共產品供給發展要求的體制和機制障礙，從而為增加其供給奠定制度基礎。制度安排合理與否，對農村公共產品的有效供給和 結構優化會起到重要作用。牢固樹立政府在公共產品供給的主體地位，在制度安排上，要積極調整供給結構和規模，合理有效地提供新農村建設所需要的公共產品。

（三）加強制度建設，構建覆蓋廣大農村的公共產品供給體系

構建覆蓋廣大農村的公共產品供給體系，要建立“以工促農、以城帶鄉”的長效機制，最主要的是建立農村公共財政體制，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，完善公共財政支出體系，對不同類型的農村公共品構建不同的決策體系及財政支出體系，盡可能減少資金安排使用的中間環節。只有完善公共財政體制，才能從根本上解決農村公共產品供給的經濟來源問題。并最終解決公共產品供給總量不足的現狀。