社區衛生人力資源配置和人才隊伍建設之初探

【摘要】 目的 客觀分析社區衛生服務機構人才隊伍建設現狀，探討社區衛生人力資源配置及其人才隊伍建設可持續發展的實現路徑與策略。方法 以北京市某城區為實例，依據有關配置標準，定量分析、循證研究社區衛生人力資源配置、人才隊伍建設現狀及其存在問題。結果 中國社區衛生服務體系初步建立，管理運行機制持續改善，服務水平不斷提升，但人力資源配置和人才隊伍建設仍然存在編制總量不足、結構比例失衡、能力水平有待提高的現狀。結論 社區衛生人力資源配置與人才隊伍建設的現實問題，成為社區衛生可持續發展的瓶頸，與新時期加快社會建設，改善民生，促進衛生服務公平、可及和均等化不相適宜，需要政策機制加以保障。

【關鍵詞】 社區衛生服務； 人力資源； 科學發展觀

中國社區衛生服務體系建設，從1997年《中共中央、國務院關于衛生改革與發展的決定》算起，已經走過10多年歷程。2006年《國務院關于發展城市社區衛生服務的指導意見》發布。“決定”提出“改革城市衛生服務體系，積極發展社區衛生服務”，“意見”則將發展社區衛生服務作為深化城市醫藥衛生體制改革、有效解決群眾“看病難、看病貴”問題的重要路徑。2009年《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》明確指出“完善以社區衛生服務為基礎的新型城市醫療衛生服務體系。加快建設以社區衛生服務中心為主體的城市社區衛生服務網絡”。回顧中國社區衛生服務發展歷程，針對目前社區衛生服務的“體系”和“網絡”，“路徑”和“作用”發揮的現狀，筆者結合北京某城區實際情況進行探討。

1 北京市某城區社區衛生服務體系建設現狀與進展概覽

北京市某城區是北京6個中心城區之一，全區無農業人口。轄區地域東西寬約12.25公里，南北長約13公里，面積84.38平方公里，有9個街道，139個居委會。據2011年人口普查最新數據公布，全區常住人口61.6萬人，常住人口中有家庭22萬戶。家庭戶人口54.6萬，平均每個家庭2.48人。常住人口中男性54.6萬（51.3%），女性30萬（48.7%）。0～14歲5.5萬（8.9%），15～64歲50.1萬（81.4%），65歲及以上6萬（9.7%）。一方面，經濟社會建設正以“大建設、大調整、大發展”步伐加快推進。另一方面，居民群眾的醫療衛生需求呈現多層次多元化增長，老齡化問題日趨明顯，心腦血管病等慢性病防控任務十分艱巨。

“十一五”期末，轄區居民平均期望壽命83.13歲，比“十五”期末增加6.82歲。甲乙類傳染病（含新增甲乙類傳染病）發病率400.4/10萬以內，孕產婦死亡率15/10萬以內，嬰兒死亡率4.39‰以內。死因順位前5位分別是惡性腫瘤、心血管病、腦血管病、呼吸系統和內分泌與營養代謝性疾病。疾病順位前10位分別是惡性腫瘤、心臟病、腦血管病、呼吸系統疾病、損傷和中毒、內分泌與營養代謝疾病、消化系統疾病、泌尿生殖系統疾病、神經系統疾病和傳染病。

按照北京市的統一部署，該城區的社區衛生服務網絡體系從無到有，從低層次、低水平到逐步完善、功能較為齊全，從機構自主辦社區到全行業規范管理，從以患者為個體的服務到以居民健康為中心的管理模式，逐步形成了“政府主導，社會補充、體系健全，統籌發展，功能完善，管理規范”的社區衛生服務體系。目前，與9個街道相匹配的9個社區衛生服務中心已建成運行，按照“15分鐘可及社區衛生服務”要求，規劃建設34個社區衛生服務站，其中33個已建成運行。1998～2002年為社區衛生服務發展的初級階段，主要服務模式是以“治病”和“預防接種”為主；2002～2006年為社區衛生服務的快速發展階段，主要以公共衛生和社區醫療服務為重點的服務模式；2006～2010年為社區衛生服務功能的完善階段，社區衛生機構突出以“收支兩條線”和“購買服務”兩種模式管理運行。

2 北京市某城區社區衛生人力資源與人才隊伍建設現狀

目前，已經建成運行的與9個街道匹配的9家社區衛生服務中心中，由政府舉辦并實行“收支兩條線管理”的有3家，駐區三級醫院舉辦并實行政府“購買服務”的有4家，另外1家由原街道集體經濟舉辦亦實行“購買服務”管理運行。“購買服務”社區衛生機構，政府不負責編制、人員經費及人員“身份”問題。9家社區衛生服務中心和34家社區衛生服務站的主任、站長，98%以上為醫務人員兼職。

截止到2010年底，社區衛生服務機構總人數為713人，臨時聘用人員243人（34.08%）。衛生技術人員總數625人，其中醫師293人（46.88%），取證全科醫生僅為136人（占醫師總數的46.41%），中醫師59人（20.14%），防保人員47人（占衛生技術人員的7.52%，其中專職39人），注冊護士207人（占衛生技術人員的33.12%，取證社區護士160人，占全部護士的77.29%）。如果把素質能力、技術水平、待遇收入、醫護防以外的醫技人員等拋開不談，社區衛生服務機構隊伍建設存在明顯問題：一是編制缺額，二是結構失常，三是補充困難，是社區衛生可持續發展的最大障礙。筆者以目前出臺的關于社區衛生人員配置的“四個標準”算賬如下。（1）2006年，北京市編辦、市衛生局、市財政局49號文件規定，“十一五”期間社區衛生人員編制標準，每3000、2500、2000服務人口分別配置全科醫生、社區護士和防保人員各1名。應配置人員分別為205、246、308人。實際現有取證資格的分別為136、160和39人。全科醫師、社區護士均有缺額，防保人員嚴重缺額達269人。（2）2011年，國務院要求到2012年每萬人配置2～3名全科醫生。按此標準計算，該城區共有常住人口61.6萬（不含流動人口）應配備全科醫生123～184人，目前僅有136人取得全科醫生合格證。現有衛生技術人員中包含了中醫、口腔、輔診和返聘專家等在內。（3）2011年，北京市開展家庭醫生式服務工作，每個社區衛生服務團隊配備3人（含全科、護士、防保各1人），負責簽約服務600戶最多800戶家庭，應該建立社區衛生服務團隊總數366個。目前實有服務團隊84個人，缺少團隊282個，共計846人。（4）2011年，中央編辦《關于鄉鎮衛生院機構編制標準的指導意見》28號文件規定，“人員編制按服務人口1‰左右的比例核定”，社區衛生服務機構編制應為616人，專業技術人員應占編制554人，其中公共衛生人員139人。但現狀是編制缺額，結構嚴重失衡。

3 中國社區衛生人力資源配置和人才隊伍建設對策與建議

近年來，隨著經濟社會建設速度加快，人民群眾健康需求的不斷增加，政府高度重視社區衛生工作。在社區衛生服務體系基本建成的基礎上，市、區政府進一步增加財政經費投入，2008～2010年總投入10971萬元，其中社區衛生保障經費2762萬元，藥品零差率銷售補貼2679萬元，社區衛生中醫藥工作經費59萬元，返聘醫學專家補貼369萬元，社區衛生機構標準化建設4971萬元，社區衛生信息化建設經費104萬元。盡管如此，多年來在體制機制、政策導向、管理運行、層次結構等方面積累的問題和矛盾仍然比較突出，隊伍建設和人才培養問題尤為突出。按照前述的4個配置標準統計分析，全區社區衛生服務機構人力資源配置缺口相當大，如果再加上流動人口，則社區人力資源更加不足。此類情況在北京市和全國都有不同程度的存在。北京市雖然實施了“四個一批”工程，但仍然是階段性補救措施。全國沒有形成完善系統的全科醫學教育培訓體系，中等醫學專業學校大多又被取消，社區衛生職業不被社會輿論導向“看好”，待遇低、人才流失嚴重等現象，加劇了社區衛生人才問題的凸顯，并有“惡性循環”趨勢。

對于解決社區衛生人力資源配置和人才隊伍建設的問題，筆者認為，首先，需要解決認識問題。人才隊伍和科學技術是第一生產力。加快推進基層醫療衛生工作已經成為社會建設的重要任務。黨的“十七大”提出，醫療衛生工作關系千家萬戶的幸福安康，各級政府和醫療衛生機構要努力為人民群眾提供“安全、有效、方便、價廉”的醫療衛生服務做出貢獻。社區衛生工作作為人民群眾最直接、最關心的民生事業，必須貫徹以人為本的科學發展觀，堅持轉變職能、政府主導、健全體系、務實推進、創新發展的原則，動員全社會力量，把社區衛生事業做實，把服務人民群眾的健康事業作為工作的出發點和落腳點。“守門人”的關鍵是要有人，有能人。

其次，需要加快推進落實。發現問題、分析問題和解決問題是黨的優良傳統和政府轉變職能所在。隨著經濟社會建設速度的加快，醫藥體制深化改革的任務加重，社區以基本醫療衛生為主要內容的“六位一體”服務內涵必將進一步增加和細化。2009年以來，國家和北京市基本公共衛生服務項目、重大公共衛生服務項目范圍逐漸擴大，絕大多數項目要靠社區衛生服務機構及其衛生人員加以落實。2011年，北京市推出的社區衛生“家庭醫生式服務”工作，基層社區衛生服務機構工作內容進一步擴大，服務內涵要求和考核評價進一步完善。在人員配備明顯不足，任務越來越重的情況下，社區居民健康“守門人”的責任和壓力不言而喻。人力資源配置和人才隊伍建設無疑成為饒不過的“軸心”問題。

第三，需要政策導向作為。認識提高了，問題明確了，如何研究對策是社區衛生事業科學發展的關鍵。一是建議國家從教育培養體系上找出路，設計并擴大全科醫學專業，或與公共衛生教育相結合，加快社區衛生人才培養。如有必要，城市地區應該恢復中等專業教育制度，按照缺什么補什么的原則，加快社區衛生后備人才隊伍建設。二是各級政府在政策機制上做文章。人才教育培養周期長，難以“救急”，可以考慮在政策導向機制上加以探討，如提高社區衛生待遇，創造一個良好的工作環境。大醫院與社區衛生人員在經濟收入、職稱晉升、社會認同等方面“拉近距離”，公平、尊重、和諧是引進人才、留住人才最好的環境基礎。三是在社會輿論宣傳導向上有作為。社區衛生服務是人民群眾最直接、最關心的民心事，社區衛生服務體系這個“網底”既要社區人、也要各級政府、更要全社會共同協力“結牢”，社區衛生服務這個特殊職業如果被“低端”導向所累，大力推進、科學發展社會衛生服務勢必成為一句口號。最后，需要形成長效機制。社區衛生事業的發展改革是復雜的長期的系統工程，系統工程需要用系統論的觀點方法加以研究。社區衛生人才隊伍既是居民健康“守門人”，又是具體任務的實踐者、承擔者，社區衛生服務機構的內涵建設究竟如何，居民對社區衛生服務是否滿意，是這一系統工程的終極體現和檢驗標準。作為系統工程，無疑需要社區人做出長期不懈能力，更需要各級政府、衛生部門和全社會的大力支持。把社區衛生服務機構基礎設施與內涵建設完善好，把社區衛生人力資源配置和人才隊伍建設好，把社區人的時間和精力還給居民群眾服務好，把社區衛生事業科學管理作為戰略任務實現好，才能為促進并實現社區衛生事業協調健康可持續發展，為構建和諧社會做出更大貢獻。

綜上所述，必須用長遠的戰略眼光，務實的發展思路，健全的長效機制，為社區衛生人力資源的合理配置、人才隊伍建設的健康發展做出努力。

（收稿日期：2011-07-11）

（本文編輯：郎威）