南充市小城鎮發展問題及對策研究

［摘 要］南充市是川中丘陵農業大市，通過各種優惠和扶持政策小城鎮發展取得較好成績，但也存在著不少問題。本文在分析其發展存在問題的基礎上，提出了相應的可持續發展的對策。

［關鍵詞］南充市 小城鎮發展 城鄉統籌

一、引言

小城鎮是“鄉村之首，城市之尾”，既是大城市的配套和補充，又是帶動農村發展的動力，小城鎮經濟是國民經濟的重要組成部分和經濟發展的重要增長源。小城鎮發展推進農村城鎮化，對于破解“三農”問題、破除城鄉二元結構、形成城鄉發展一體化格局有重要的意義。

國內有很多學者對我國的小城鎮發展問題進行研究。趙淑華（2007）提出了我國小城鎮發展存在五個問題，并指出各級政府的引導支持是關鍵，應科學規劃，統籌兼顧，突出重點和特點，防止盲目性、隨意性和重復性，達到小城鎮建設速度、質量和效益的統一。孫晴蔚（2003）認為我國小城鎮分布分散，重復建設嚴重，資源浪費，效益低下等問題，所以其指出我國小城鎮發展應依托大中城市，同時注重提高小城鎮的內在質量。程捍衛（2007）認為西部小城鎮發展相比東部，密度小，規模小，布局缺乏科學性，基礎設施不齊全，并提出應施行“非均衡－均衡”的發展戰略，建設具有西部特色的社會主義文明小城鎮。還有學者[5-14]對尺度范圍的區域小城鎮發展問題進行了相應的研究。楊霞和陳俐謀（2005）及楊霞（2010）簡述了小城鎮的發展對南充市的作用，并指出加快發展小城鎮不僅是南充農村產業結構調整中轉移農村剩余勞力的方向，還是解決南充“三農”難題的重要突破口。

二、南充市小城鎮發展現狀

南充市是農業大市、川中丘陵大市、人口大市，小城鎮在經濟社會發展中居于十分特殊地位。通過實施加強基礎設施建設、逐步放寬對戶口遷移的限制、小城鎮建設等措施，功能得到不斷完善。據筆者到南充市統計局、市規劃和建設局調查和統計了解到，南充市現有小城鎮416個，其中國家試點鎮3個、省級試點鎮67個，六七十個市級試點鎮。小城鎮建成區面積由1999年的80平方公里擴大到2009年的120平方公里，10年間擴大到1.5倍。駐小集鎮人口由1999年的60萬人增加到2009年的150萬人，增加了150%。城鎮化水平達到35.8%。隨著小城鎮建設的提速，涌現一大批加工型、商貿流通型、生態旅游型等各具特色的立鎮產業，全市鄉鎮民營企業達到7000個，總產值約50億元。南充市的小城鎮建設漸入引農入鎮、引資建鎮、以商活鎮、以企富鎮、產業立鎮的發展軌道。

三、南充市小城鎮發展中存在的主要問題

近年來，通過各種優惠和扶持政策，南充市得到了發展，然而南充的小城鎮發展過程出現數量與質量矛盾比較突出，主要表現為：重視數量，忽視質量，城鎮綜合經濟實力普遍較弱。

1.小城鎮數量較多，規模較小

根據經濟地理學和城市經濟學理論認為，小城鎮人口規模達到5萬至10萬人，才較好發揮較其經濟效益，有效發揮城鎮功能的和對腹地經濟的帶動作用，產生集聚效應。目前，南充市小城鎮數量為416個，占四川省總數的9.12%，平均29.85KM2有一個小城鎮，比全國234.96 KM2有一個小城鎮水平高，但全市縣以下建制鎮平均建成區面積不到1平方公里，小城鎮人口規模幾乎在3萬人以下 ，平均非農業在1萬人以下的小城鎮仍有7成以上。由于規模偏小，很難產生城市的聚集效應和規模經濟效益。基礎設施建設達不到規模效益，行政成本較高，市場發育不足，使小城鎮引入生產要素受到很大的限制，影響小城鎮功能的發揮。

2.小城鎮發展缺乏特色產業，輻射作用弱

據筆者調查，南充市小城鎮數量多，少數重點鎮和試點鎮形成了較明確的主導產業，如閬中市雙龍鎮依托古城優勢，以旅游資源為導向的產業；順慶瀠溪鎮“以工興鎮”創建工業園區；高坪區小龍鎮利用物流優勢形成物流特色產業，打造物流園區；蓬安縣河舒鎮大力發展“錦橙100號”成為水果特色產業；西充縣雙鳳鎮形成鞭炮空餅主導業，成為一大特色。但是大多數小城鎮尚未起到吸納大量農業人口和促進鄉鎮企業集中，三次產業結構低下，農業比重大。鄉鎮企業規模小，科技含量低，布局分散“村村點火，處處冒煙”，結構雷同，產業特色不明顯，對周圍區域的集聚效應和輻射力不強。

3.小城鎮領導認識不到位，管理水平不高

有些小城鎮政府不到位，領導對小城鎮建設在統籌城鄉發展，構建和諧社會和破解“三農”問題中的作用缺乏清醒認識。同時，小城鎮建設管理的水平也普遍較低，管理粗放，缺乏有效的小城鎮管理運行系統和強有力的法制規范和規劃指導。戶籍、社保等制度制約有所緩和，但仍然有因素（如規則不一，不透明）造成農民進入小城鎮缺乏保障，甚至滋生腐敗行為。如高坪區長樂鎮農民工開辦的“如意”小皮鞋廠，由于規則不透明，領導就要求其自己安裝廠外動力電源線路。

4.小城鎮缺乏統籌規劃，規劃布局不科學

根據筆者2011年6月－7月實地調查，少數小城鎮進行統籌規劃，如伏虎鎮規劃將城區有步驟地分居住區，以文化娛樂區，鎮江大道以南的工業區，商業區4個區域，并進行合理的開發建設。但是大部分小城鎮建設還是各自為政，低水平重復建設。有些小城鎮規劃流于表面和隨意，規劃建設是對“自發無序”建設的改進，小城鎮建設規劃就成了擺設，所謂“規劃規劃，墻上掛掛”的現象，功能分區不明顯，規劃布局不科學，出現“馬路城鎮”。如勝觀鎮就是依托308國道建設，而且僅有五六十米長的街，東觀鎮也僅是一條街區。

四、對策建議

“小城鎮、大戰略”已是中央及各級黨政領導解決當前“三農”問題乃至構建和諧社會的重要舉措。小城鎮經濟是南充市社會經濟發展的重要組成部分。針對上述問題，筆者提出以下建議與對策：

1.發揮資源優勢，培育特色小城鎮

不同的小城鎮的資源秉賦不同，具有不同的特色，這是小城鎮的生命及發展根源之所在。在小城鎮發展過程中，要與自身優勢資源相結合，既增加小城鎮吸納農村剩余勞力就業崗位，促進小城鎮財政增長，又提高小城鎮的集聚效應和輻射作用，拉動周邊區域經濟發展。工業有優勢的小城鎮，則應積極引導企業相對集中，成片開發，形成規模效益，發展工業型特色小城鎮，如順慶區溹溪鎮和華鳳鎮連片開發，發展工業，形成溹華工業區；農業產業化和農業優勢產業的城鎮，發展特色農業型小城鎮，如河舒、雙龍、義興等試點鎮，依托豐富的農業資源，大力發展優質農產品加工、農產品物流業、延伸了農業產業鏈條。蓬安縣河舒鎮大力發展“錦橙100號”，年產量達2000多噸，銷售收入近900萬元；如閬中市雙龍鎮依托古城旅游優勢，發展旅游特色產業型城鎮。

2.科學合理定位，完善小城鎮規劃

規劃是發展的先決條件，同樣發展特色小城鎮，規劃應為先。規劃觀念要更新，思路要寬，眼光要遠。小城鎮發展建設規劃應遵循區域經濟發展的客觀規律，與區域經濟發展水平和社會文明程度相適應。如南部縣伏虎鎮根據現有的特征，規劃4大功能區就是一個好的例子。南充小城鎮建設還應優先發展區位、資源等自然條件較好的小城鎮，避免遍地開花，合理確定規模，適當減少數量，既要求量的發展，更重質的突破。同時對高速公路、212國道及308國道旁邊的規模較大，經濟實力較強的小城鎮重點優先發展，如共興、溹溪、長樂、小龍等，對發展相對滯后的小城鎮發展方向、布局功能分區進行科學定位，突出特色性，聯合南邊小城鎮，適當減少小城鎮數量，增加小城鎮的輻射能力和集聚能力。同時維護規劃的權威性，嚴格按城鎮規劃建設與管理，不能僅流于表面，更不能隨意改動。

3.多業并舉，提升產業結構。

產業是支撐，是農民能長期在小城鎮安居樂業的基礎。南充根據本地實際，一方面充分利用各種現有農業和農村資源，以農業產業化為切入點，以服務于農業和農民為導向，給予優惠政策走“以農強鎮”之路，如河舒、雙龍、義興等鎮，依托豐富的農業資源，大力發展優質農產品加工和物流業、延伸農產品產業鏈條，增加農民收入；另一方面大力調整產業結構，發展小城鎮二三產業，大力招商引資，創建工業園區，走“以工興鎮”之路，瀠溪、小龍、七里、定水、新政等試點鎮是典型例子。同時與旅游業結合，走“以旅富鎮”之路，發展第三產業，如江南、馬鞍、西興、木老等鎮，積極發展旅游業和農家樂。

4.充分調動積極性，提升管理水平

小城鎮，絕不是簡單的一個農村的集鎮，它也體現了一種城市文明。[17]提升形象小城鎮建設的過程是城市文明不斷發展并向廣大農村滲透和傳播。因此，南充應充分調動農民的積極性，鼓勵有資金、有技術的農民向小城鎮聚集。對進鎮落戶的農民，可根據本人意愿，保留其土地經營權，并允許其依法有償轉讓，確保土地承包權益，解除后顧之憂，讓農民從小城鎮發展中得利。一方面加強對入鎮農民的教育管理，提高城鎮、現代文明意識；另一方面，加強對小城鎮社會治安和環境衛生的管理，確保小城鎮社會穩定和人民群眾安居樂業。

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[16]楊霞.發展小城鎮：破解“三農”難題——論四川省南充市解決“三農”問題的突破口[J].現代商貿工業，2010(8).

[17]http://news.sohu.com/20040901/n221842743.shtml