爭(zhēng)議地方自行發(fā)債

如何避免債務(wù)最終負(fù)擔(dān)者總是全體納稅人，這是地方發(fā)債面臨的最大挑戰(zhàn)。

10月20日，財(cái)政部發(fā)布通知稱，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。消息甫出，爭(zhēng)議頓起。對(duì)此，有經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，這是中央推進(jìn)地方政府陽(yáng)光財(cái)政的舉措，但也有專家表示，此舉將“埋下債務(wù)危機(jī)的禍根”。那么，地方政府自行發(fā)債究竟是喜是憂呢?

合法性瑕疵

財(cái)政部同日發(fā)布的《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》(下稱“《辦法》”)規(guī)定，自行發(fā)債是指試點(diǎn)省(市)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機(jī)制。2011年試點(diǎn)省(市)政府債券由財(cái)政部代辦還本付息。

根據(jù)《辦法》，試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理，2011年度發(fā)債規(guī)模限額當(dāng)年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。該債券為記賬式固定利率附息債券，2011年政府債券期限分為3年和5年，期限結(jié)構(gòu)為發(fā)行額各占發(fā)債規(guī)模的50％。其以新發(fā)國(guó)債發(fā)行利率及市場(chǎng)利率為定價(jià)基準(zhǔn)，采用單一利率發(fā)債定價(jià)機(jī)制確定債券發(fā)行利率。

據(jù)最新報(bào)道，11月15日，上海首發(fā)總額為71億元的地方政府債，包括36億元3年期和35億元5年期固定利率附息債券。招標(biāo)結(jié)果顯示，3年期債券最終中標(biāo)利率為3.1％，5年期債券最終中標(biāo)利率為3.3％，均比外界預(yù)測(cè)的要低，和國(guó)債價(jià)格幾乎差不多。而18日廣東省招標(biāo)發(fā)行兩期地方債，其中3年期中標(biāo)利率3.08％，5年期中標(biāo)利率3.29％，兩品種發(fā)行量均為34.5億元，共計(jì)發(fā)行69億元，中標(biāo)利率較上海地方債同期限品種利率又跌1-2個(gè)基點(diǎn)。

關(guān)于地方發(fā)債問(wèn)題，事實(shí)上，依照1995年實(shí)施的《預(yù)算法》規(guī)定，“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)債”。換言之，在法律層面上，中國(guó)并不允許地方政府自主公開(kāi)發(fā)債。但也留了一個(gè)口子，即國(guó)務(wù)院特批的除外。為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，自2009年起國(guó)務(wù)院就決定由財(cái)政部代地方發(fā)債。公開(kāi)資料顯示，2009年至2011年，全國(guó)人大每年批準(zhǔn)的地方政府債規(guī)模均為2000億元。

不過(guò)，也有分析人士認(rèn)為，中央代發(fā)地方債，風(fēng)險(xiǎn)仍然集中在中央政府，實(shí)際上是一種變相的轉(zhuǎn)移支付，由中央政府向各地分配額度，不是真正意義上的地方債。

而此次地方自行發(fā)債試點(diǎn)沿用了過(guò)去的做法，規(guī)定試點(diǎn)省(市)政府債券仍由財(cái)政部代辦還本付息。這等于只是將發(fā)行環(huán)節(jié)的權(quán)力下放給地方，但還本付息這個(gè)關(guān)鍵責(zé)任仍與中央政府的信譽(yù)掛鉤。

銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)研究人員龐業(yè)軍和邱南南近期亦撰文指出，“自行發(fā)債”與“自主發(fā)債”還存在一定的差距。從試點(diǎn)的情況來(lái)看，地方政府自行發(fā)債額度仍包含于今年2000億中央代發(fā)地方債中，發(fā)債資金的用途方向也是明確的，即“額度不變、項(xiàng)目不變、發(fā)債資金用途不變”。而自主發(fā)債，理論上應(yīng)滿足“項(xiàng)目自主、發(fā)債規(guī)模自主、用途自定、償債自負(fù)”的要求。

“如果從法律責(zé)權(quán)利的角度分析，目前地方自行發(fā)債試點(diǎn)和財(cái)政部代地方發(fā)債基本沒(méi)有區(qū)別。但這是市政債券發(fā)展的一個(gè)嘗試，可以讓地方政府熟悉發(fā)行程序，待條件成熟時(shí)，再過(guò)渡到地方自主發(fā)債。同時(shí)，為了體現(xiàn)出自行發(fā)債與以往的不同，各地方政府發(fā)行的債券收益率也會(huì)有一些差異。”一位接近銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)的人士稱。

預(yù)算支出公開(kāi)透明成疑

不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，允許地方自行發(fā)債可以彌補(bǔ)分稅制下地方財(cái)政收入來(lái)源少的問(wèn)題，同時(shí)也可以降低地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康甚至表示，地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)是中央推進(jìn)陽(yáng)光財(cái)政、陽(yáng)光融資的措施，是一個(gè)非常重要的改革和進(jìn)步。

但亦有不少學(xué)者對(duì)地方政府自行發(fā)債難以保證預(yù)算、支出的公開(kāi)透明，主體責(zé)任不明確及缺乏監(jiān)管表示了強(qiáng)烈擔(dān)憂。

中歐國(guó)際工商學(xué)院金融學(xué)教授許小年在其微博中質(zhì)疑：“地方政府發(fā)債是中國(guó)財(cái)政體制的一項(xiàng)重大變化，未經(jīng)全國(guó)人大審議、批準(zhǔn)，立法程序上似有不妥；發(fā)行額度應(yīng)納入地方年度財(cái)政預(yù)算，由地方人大而不是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”

以往地方政府主要通過(guò)地方融資性平臺(tái)融資，其在具體實(shí)施過(guò)程中固然存在運(yùn)作不規(guī)范不透明、銀行貸款過(guò)于集中、貸款存在風(fēng)險(xiǎn)隱患等問(wèn)題。在地方融資平臺(tái)下，地方政府怎么借款，借多少款，基本上是自主決定的，預(yù)算缺乏公開(kāi)性、透明性，地方人大的預(yù)算批準(zhǔn)更是無(wú)從談起。2011年6月，國(guó)家審計(jì)署的一份報(bào)告顯示，地方政府舉債融資缺乏規(guī)范，大部分債務(wù)收支未納入預(yù)算管理。而地方自行發(fā)債，根據(jù)財(cái)政部頒發(fā)的《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，收支雖實(shí)行預(yù)算管理，但由于地方人大在預(yù)算公開(kāi)、透明上發(fā)揮的作用有限，“陽(yáng)光財(cái)政”能夠在多大程度上得到體現(xiàn)還是一個(gè)問(wèn)題。

渣打銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家王志浩認(rèn)為，更大范圍公開(kāi)地方政府預(yù)算是地方發(fā)債的先決條件，“看不到透明的預(yù)算報(bào)表，投資者怎么預(yù)期你未來(lái)的收入和信用呢?”

在地方自行發(fā)債的支出方面，同樣存在公開(kāi)、透明的問(wèn)題。玫瑰石顧問(wèn)公司董事謝國(guó)忠就表示，因?yàn)榘l(fā)債籌來(lái)的錢不是通過(guò)市場(chǎng)手段來(lái)分配，而是通過(guò)政府行政手段分配，因此資金使用效率不容樂(lè)觀，并且在監(jiān)管方面存在很大的困難和風(fēng)險(xiǎn)。

就先行試點(diǎn)的四個(gè)省市而言，政府的透明度和效率相對(duì)領(lǐng)先于其他省市。不過(guò)，從地方融資平臺(tái)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，舉債的支出主要投向了“鐵公基”領(lǐng)域，資金也被國(guó)有企業(yè)瓜分，透明和效率似乎難以談起。

因此，有學(xué)者指出，推進(jìn)地方財(cái)政改革的過(guò)程中，要進(jìn)行配套設(shè)施的建設(shè)，確保公眾、地方人大對(duì)政府發(fā)債的有效監(jiān)督。比如，修改《預(yù)算法》(2010年初《預(yù)算法修訂草案》已完成，但至今尚未在全國(guó)人大通過(guò)初審)、編制資產(chǎn)負(fù)債表、推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)、保證公民的知情權(quán)，同時(shí)要健全地方^、大的監(jiān)督作用，以保證發(fā)債的透明化和公開(kāi)化。如果沒(méi)有上述配套改革，地方自行(自主)發(fā)債和地方融資平臺(tái)不會(huì)有本質(zhì)區(qū)別。

此外，地方自行發(fā)債的主體責(zé)任仍沒(méi)有明確。自行發(fā)債并非自主發(fā)債，地方政府不是償債主體，借債也就沒(méi)有什么壓力。興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委表示，在地方政府舉債約束機(jī)制未能健全的情況下再開(kāi)新口子，可能為未來(lái)埋下更大隱患，財(cái)政部“代辦”償付，也使市場(chǎng)無(wú)法正確評(píng)估信用風(fēng)險(xiǎn)。

或埋下債務(wù)危機(jī)隱患

外界普遍相信，管理層之所以如此急迫地推出地方政府自行發(fā)債，主要原因是為了應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的地方償債高峰。

國(guó)家審計(jì)署今年6月發(fā)布的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的27％，超過(guò)當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入；其中，融資平臺(tái)公司債務(wù)余額占比46.38％。

中金公司發(fā)布研報(bào)亦顯示，目前地方政府直接和間接的主要負(fù)債有三類，地方融資平臺(tái)貸款、地方政府債券、城投債券。其中，地方融資平臺(tái)貸款2010年末余額約9.1萬(wàn)億元，地方債0.4萬(wàn)億元，城投債約0.5萬(wàn)億元，三項(xiàng)合計(jì)達(dá)10萬(wàn)億元。2011年到2013年期間，大量地方債將進(jìn)入還款期，地方每年須還款1萬(wàn)億元，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒓斜l(fā)。

而目前，地方政府的融資渠道狹窄且融資成本大幅上升：2010年4月前后，地方融資平臺(tái)貸款已被銀監(jiān)會(huì)緊急叫停；加息更加重了這部分貸款的利息負(fù)擔(dān)；不僅如此，在緊縮政策的打壓下，地方政府土地財(cái)政大大縮水。

地方政府感到了一種從未有過(guò)的“生存壓力”。一些地方政府的財(cái)政已經(jīng)進(jìn)入“拆東墻補(bǔ)西墻”、循環(huán)舉債的周期。數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的“借新還舊”率超過(guò)20％，還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過(guò)了10％。

“舊債未還又借新債”的風(fēng)險(xiǎn)不言而喻。在地方政府自行發(fā)債后，拿什么來(lái)還呢?現(xiàn)在看來(lái)，依然是財(cái)政收入，而財(cái)政收入大部分又是靠土地。但在宏觀調(diào)控的背景下，土地收入存在不確定性，如何還款仍是一個(gè)問(wèn)題。如果是中央財(cái)政兜底，一旦還款困難，最終可能還是全體納稅人來(lái)買單。

“不論融資平臺(tái)還是城投債，發(fā)債人總是很有底氣地認(rèn)為中央政府會(huì)兜底。”渣打銀行王志浩認(rèn)為，在中國(guó)這樣的強(qiáng)中央體制下，如何避免債務(wù)最終負(fù)擔(dān)者總是中央政府(全體納稅人)，這是地方發(fā)債面臨的最大挑戰(zhàn)。