出路何在

“要采取一攬子計劃，通盤考慮之后在一個時點上一次性公布，明確表示在這個時點之前是歷史遺留問題，在這個時點之后一定會按照現(xiàn)實問題來處理，該拆的就拆，該炸的就炸，毫不含糊。”

《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》：目前正在修訂中的土地管理法對小產(chǎn)權(quán)房問題有沒有提出一個可行的解決方案?

蔡繼明：土地管理法修改草案沒有解決這些問題。很多學(xué)者以及社會各界人士(甚至包括民主黨派)建議農(nóng)地農(nóng)有、宅基地私有，且不說這次土地管理法修改不可能在這些方面有真正的突破，就是農(nóng)村集體土地所有制本身的完善也差強(qiáng)人意。

中共十七屆三中全會(2008年)明確提出，要建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，逐步縮小國家行政性征地的范圍，在符合法律和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的條件下，應(yīng)該允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，和國有建設(shè)用地同地同權(quán)同價。這意味著我們今后城市建設(shè)和工業(yè)化進(jìn)程如果要占用農(nóng)村土地，就應(yīng)該允許農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)入市場，不能一律采取政府征收的辦法。因為政府征收就意味著要把土地“變性”(改變所有權(quán)性質(zhì))，作為“轉(zhuǎn)用”(轉(zhuǎn)變土地用途)的條件。土地用途的改變本來應(yīng)該去用規(guī)劃去管，而不能用所有權(quán)去管：如果按照規(guī)劃某片地不能建住宅，就是把它變成國有土地也不能建；如果按照規(guī)劃能建住宅，就是農(nóng)村集體所有的土地也應(yīng)該能建住宅。在土地用途管制上應(yīng)該是一視同仁的。

按照中共十七屆三中全會的精神，國家征收土地的范圍應(yīng)該縮小，在城市周邊乃至城中村就有可能保留集體土地所有制，而不是清一色地全部變成國有。今后城市的空間擴(kuò)展要占用農(nóng)村土地，是否一定要通過政府征收為國有土地呢?我國的憲法規(guī)定，征收農(nóng)民集體的土地要出于公共利益的需要。這只是說要想征收農(nóng)民集體土地就必須處于公共利益的需要，并不是說只要出于公共利益的需要就一定要征收。公共利益的需要同樣可以使用非國有土地，正如城市大量的國有土地被用于非公共利益需要，包括私人企業(yè)的需要。而城市國有宅基地也不是為了公共利益的需要。可見，憲法有關(guān)征收農(nóng)民土地的規(guī)定并非充分條件，而只是一個必要條件。而如果不是出于公共利益的需要，就更不能征收了。如果新增加的土地僅僅是為了建住宅、商店、游樂場等等，那就不能征收農(nóng)民的土地，而是要允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場，從而允許改變用途但不改變性質(zhì)。這就是我對中共十七屆三中全會以及憲法精神的理解，土地管理法應(yīng)該按照這種精神做相應(yīng)的修改。

但是，現(xiàn)已公布的土地管理法修改草案，還沒有達(dá)到中共十七屆三中全會的要求。它還是強(qiáng)調(diào)只要列入城市規(guī)劃的土地，政府就要征收；不僅如此，城市規(guī)劃圈之外，凡是和公共設(shè)施相聯(lián)系的土地也要由政府征收，這就把征地的范圍從城市規(guī)劃圈之內(nèi)擴(kuò)大到了規(guī)劃圈之外。這樣一來，政府征地的依據(jù)就不是公共利益的需要，而是城市規(guī)劃。如果只要城市周邊的土地劃入城市規(guī)劃圈，劃入城市規(guī)劃圈的集體土地就要由國家征收為國有土地，而今天沒有列入城市規(guī)劃的土地明天就有可能列入，因為城市的范圍在可預(yù)見的未來總是在不斷擴(kuò)大。這顯然不符合憲法公益性征地原則和及中共十七屆三中全會鼓勵集體土地進(jìn)入市場從而與國有土地同地、同權(quán)、同價的精神。正因為如此，我認(rèn)為土地管理法修改草案還不能從根本上保證農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)益，當(dāng)然它對小產(chǎn)權(quán)房也沒有提出任何實質(zhì)性的解決方案。

《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》：您覺得小產(chǎn)權(quán)房的問題應(yīng)該如何處理?

蔡繼明：這就涉及到小產(chǎn)權(quán)房存在的合理性、弊端、產(chǎn)生的原因以及該如何整治。小產(chǎn)權(quán)房存在的合理性就在于它以比較低的價格讓城市中低收入階層實現(xiàn)了居者有其屋的夢想，它實際上緩解了城市房地產(chǎn)價格居高不下的壓力。有人說這是擾亂了房地產(chǎn)市場，我認(rèn)為這是強(qiáng)詞奪理：平抑房地產(chǎn)價格怎么是擾亂市場呢?它影響的不過是現(xiàn)行地產(chǎn)商的利益和政府土地財政，但是對于城市居民來說無疑是有利的。而對于農(nóng)村居民來說，增加了他們的財產(chǎn)收入，也是有利的。如果小產(chǎn)權(quán)房是集體共同開發(fā)的，則壯大了集體經(jīng)濟(jì)，同樣符合社會主義方向和黨的富農(nóng)惠農(nóng)政策。

小產(chǎn)權(quán)房便宜就便宜在土地沒有變性，政府沒有征收土地出讓金，減少了政府很多部門通過土地這個環(huán)節(jié)收取的各項費(fèi)用，因為在城市所謂大產(chǎn)權(quán)房的房價里面，土地出讓金大概占到30％-40％，加上政府各個部門征收的各種費(fèi)用，大概至少要占到50％以上。小產(chǎn)權(quán)房之所以便宜，就是本來要被政府拿走的那部分收益，留給了城鄉(xiāng)居民。這在某種程度上使城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)民分享到了城市化工業(yè)化所帶來的好處，不僅提高了農(nóng)村居民的財產(chǎn)收入，也改善了城市低收入階層的住房條件，同時又為城市周邊地區(qū)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民以及外來務(wù)工人員提供了廉租房和廉價的住宅，從而有利于推進(jìn)城市化進(jìn)程。這就是小產(chǎn)權(quán)房存在的合理性。

小產(chǎn)權(quán)房的弊端在于缺乏規(guī)劃，有的房子蓋了8層、10層甚至20層，樓與樓之間騎著自行車過不去，打著傘過不去，也就是所謂的“握手樓”、“擁抱樓”、“親吻樓”，有的方圓幾百畝住著十幾萬人，其安全隱患是非常大的，其防震、消防、衛(wèi)生、通風(fēng)、透光等條件很差。這些都是由于小產(chǎn)權(quán)房沒有納入政府的規(guī)劃和建設(shè)管理。而由于小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止，刺激了城市居民包括一些高收入階層到農(nóng)村去購置高檔豪宅、別墅，或者買地、圈地建房，他們并不是出于基本的住房需要，由此形成的小產(chǎn)權(quán)房交易和中低收入階層在城市買不起房不可同日而語。當(dāng)然在這過程中，農(nóng)民急功近利也占用了一些耕地興建小產(chǎn)權(quán)房，從而違反了保護(hù)耕地的法律法規(guī)。

正是由于這些負(fù)面的影響，所以中央政府才三令五申制止小產(chǎn)權(quán)房交易。顯然，我們的人民政府是執(zhí)政為民、以人為本的，上述小產(chǎn)權(quán)房的好處是顯而易見的，本不應(yīng)該被禁止。中央政府對小產(chǎn)權(quán)房的限制，恐怕主要是出于對其負(fù)面影響的考慮，特別是對擔(dān)心對耕地的占有從而危及糧食安全。但我們不能因噎廢食，只要我們嚴(yán)格地執(zhí)行耕地保護(hù)制度，只允許農(nóng)民在集體建設(shè)用地上建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，并要按照統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃，而不是采取一刀切、用所有制歧視來劃線，政府完全有能力在保證小產(chǎn)權(quán)房的同時消除其負(fù)面影響。

要解決小產(chǎn)權(quán)房問題，首先要明確責(zé)任。從國務(wù)院明確小產(chǎn)權(quán)交易不受保護(hù)以來，估計也有五六年七八年的時間了，為什么小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止遍地開花，以致目前蔓延到全國的面積高達(dá)60億－70億平方米，其中很多就是在政府的眼皮子底下一天天、一層層蓋起來的呢?這里我們就要問政府是不是負(fù)有不作為的責(zé)任?假使政府今天要拆除炸毀小產(chǎn)權(quán)房的話，勢必給包括農(nóng)民、開發(fā)商、購買小產(chǎn)權(quán)房的業(yè)主在內(nèi)的各方都造成損失，政府是否也應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任?

第二，在處理小產(chǎn)權(quán)房的問題上要考慮到成本和收益。小產(chǎn)權(quán)房的地面已經(jīng)硬化、基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)建成，要把它們炸毀，不僅本身需要大量投入，要把它們恢復(fù)成耕地(如果占用的是耕地)還需要相當(dāng)長的時間，這些都要進(jìn)入成本計算。還要考慮由此引起的社會反響，各種矛盾、各種糾紛是否有利于和諧社會建設(shè)?在處理小產(chǎn)權(quán)房問題時，一定要考慮到這些政治的、經(jīng)濟(jì)的和社會的因素。

我建議采取一攬子計劃，經(jīng)過通盤考慮之后在一個時點上一次性公布，明確表示在這個時點之前是歷史遺留問題，在這個時點之后一定會按照現(xiàn)實問題來處理。對于現(xiàn)實問題該拆的就拆，該炸的就炸，毫不含糊。對于歷史遺留問題要采取協(xié)商、妥協(xié)的方法來解決，有了錯誤就糾正就認(rèn)錯，并為所犯的錯誤付出一定的代價，或者給予一定補(bǔ)償，但要保證今后雷厲風(fēng)行、令行禁止、有法必依。政府不可能永遠(yuǎn)不犯錯誤，關(guān)鍵是犯了錯誤要有糾錯的機(jī)制，有承認(rèn)錯誤的勇氣和改正錯誤的決心。如果做到了這一點老百姓是會相信政府的，政府的公信力就會越來越強(qiáng)。

處理歷史問題的原則也和現(xiàn)實有關(guān)，不一定是權(quán)宜之計。不排除歷史問題和現(xiàn)實的問題按照同樣的原則處理。比如說，建在集體建設(shè)用地特別是宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房，只要符合規(guī)劃的要求，歷史的問題和現(xiàn)實的問題應(yīng)該都是一樣合法的。我所謂的歷史問題主要是指已經(jīng)占用了耕地很難再恢復(fù)的，由于政府放任不管已經(jīng)造成既定事實的，并不是說把小產(chǎn)權(quán)房一刀切，以后就不能再建了。小產(chǎn)權(quán)也是產(chǎn)權(quán)，關(guān)鍵要認(rèn)定它是合法的以及在哪種情況下是合法的，哪種情況下是非法的，處理這個問題前后一定要一致。