解碼小產權房

小產權房價格低廉的秘密到底何在?中國土地制度二元結構當初設計的背景和目的究竟是什么?

近日，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部聯合下發《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》，明確了相關工作的重大政策問題。11月9日，國土資源部召開通氣會表示，將力爭在明年年底前基本完成全國農村集體土地的確權登記發證工作，并明確表示，小產權房不得登記發證。

來自國土部門的統計數據顯示，截至2007年上半年，全國小產權房面積已經達到66億平方米。據北京天則經濟研究所所長盛洪測算，如果按人均30平方米計算，66億平方米的小產權房面積能住下2.2億人，相當于當年城市人口的37％；如果考慮到小產權房多是低收入遷徙工人和剛畢業的大學生居住，人均面積較低——比如20平方米——則可住下3.3億人，相當于當年城市人口的56％。幾乎可以完全解決全國城市的住房問題。

小產權房一般是指由村集體組織或開發商在農村集體土地上建造并出售的房屋，未按規定走經縣級以上政府將集體土地收歸國有，轉變土地性質后再轉讓出售的流程，亦即，未向政府交納土地出讓金和交易過程中的稅費。

《中國經貿聚焦》記者近日深入全國小產權房最集中的深圳寶安區沙井鎮，發現這里90％以上的房屋都是小產權房，而正規的商品房只有四五個居民小區。據悉，在整個深圳，小產權房的數量大約占到全市商品房總量的一半以上。

小產權房價格低廉的秘密到底何在?中國土地制度二元結構當初設計的背景和目的究竟是什么?

限購限貸導致交易紅火

在沙井鎮中心路與新沙路路口，正在馬路上向來來往往的人群發放傳單的房屋中介宋曉冰得知記者要購房，顯得非常熱情。他向記者介紹，現在所處的位置屬于萬豐村，這里人流量大、配套比較完善，是沙井的商業文化中心，片區正在建設一條地鐵線，加上原有的廣深高速和107國道，交通非常便利。

據宋曉冰介紹，沙井這個地方的小產權房分為兩種類型——一種是村委為村民建的，村民可以向外出售；另外一種是開發商向村委買地，然后自己在上面蓋房子并向外銷售。“相對來說，村委的集資房要比開發商自己買地蓋的房子有保障，因為村委蓋的房子的產權是經過村委認證和蓋章的。”

宋曉冰帶記者看的一個居民小區即為開發商自己向村委買地建造的房產，共由4幢20層的高樓組成，4幢高樓在四樓通過一個大型的空中花園相連通，底層一圈是商鋪。目前，該小區除A幢已在去年造好并已對外銷售外，其余3幢還都未完全造好。宋曉冰帶記者要看的是A幢一套面積約79平方米的住房。據悉，此套住房去年由一個四川人買下，而且這個四川人在該小區一出手就是十幾套。

在沙井鎮另外一個由村委集資建設的小區，由多幢18層的高樓組成。記者看到小區內有游泳池、健身房等設施，小區內環境較佳，綠樹成陰，不過樓間距較小。房屋中介張進達對記者說，這些高樓基本都是最近3年左右建的，這些房子當時計劃是分給村民的，每戶每人分42平方米，面積超出部分村民需以3600元／平方米的價格補差價，不過很多村民都將房子賣給了外地人。張進達說，該小區的房價現在大約在5000多元／平方米，不過由于沒有產權證無法向銀行辦理抵押貸款，因此一般需一次性付清房款，當然也可以協商房款分兩次付清，不過分批需向賣房人支付一定的利息。他同時告訴記者，買賣一套房屋，他們收取的中介費一般是房屋成交總價的3％，另外到村委會過戶，購房者也需要支付成交價款2％的過戶費，當然過戶費的金額也可以商議。

在沙井做了七八年小產權房銷售代理的鄒春成告訴《中國經貿聚焦》記者，沙井的小產權房之所以紅火跟國家的限購限貸政策有一定關系。“很多有錢人，他不愿把錢放在銀行里，要流轉起來。最近這一年間，小產權房的價格基本上漲了1000元／平方米，這是比較瘋狂的。三五年前，國家一直說要解決小產權房的問題，但一直拖到現在也沒有解決，導致大家都認可了小產權房。”

鄒春成說，2008年金融危機，國家放松銀根，很多中小企業主從銀行貸了款之后都去買房子了，大量的資金就流入到了小產權房市場，“買得越多，建得也就越多。”

小產權房便宜的秘密

據記者了解，沙井鎮上小產權房的價格平均在5000多元／平方米，而周邊商品房的價格卻在1.5萬元／平方米以上，即，小產權房的價格只有商品房的1／3。

在高房價的背景下，小產權房的價格低廉，加上政府經濟適用房、廉租房的建設和分配始終無法滿足中低收入階層的住房需求，因而，小產權房存在著大量現實的購買和租住群體。

小產權房的價格何以如此低廉?中大國際投資集團總裁周海敏博士對《中國經貿聚焦》記者表示，在中國目前的商品房房價結構里，土地出讓金大約占1／3，供水、供電等配套以及稅收和銀行利息大約占1／3，開發商的企業管理費和利潤大約占剩下的1／3。

在2009年3月召開的全國“兩會”上，全國工商聯房地產商會的一項調查顯示，在房地產開發中，土地成本占直接成本比例最高達58.2％。不過隨后，在國務院新聞辦舉辦的發布會上，時任國土資源部副部長鹿心社表示，根據該部一項相關的專題調查，中國地價占房價的比重在15％-30％，平均為23.2％。

全國房地產經理人聯合會研究院副院長陳寶存認為，國土資源部的數據是不對的，“它用的是當初拿地到整個銷售階段的數據，而這中間是有土地增值的，否則政府為何要收土地增值稅呢?”陳寶存對《中國經貿聚焦》記者說道。

中國政法大學法學院副教授王建勛指出，其實中國房價高的根本原因就是因為政府，表面上看老百姓和政府對準的目標都是開發商，說開發商太黑、太貪婪，這個是完全錯誤的。他對《中國經貿聚焦》記者表示：“現在拍賣一塊土地都幾十億上百億的，上面蓋的房子不貴才怪呢!拍賣土地出讓金在過去十年間漲了多少倍?!其次，有關房地產的各種稅費在過去10年間也翻了很多番，加起來你就知道現在的房價為什么會這么貴。”

王建勛指出，要想改變房價高的問題，土地制度必須改變，決不能只有政府一家可以賣地，只有在國有土地上才可以蓋房。

在京衡律師集團董事長陳有西看來，由于中國土地的二元結構，國有土地賣給居民最多70年，70年后國家還可以再賣一次，這樣國家永遠就可以剝奪人民的財產。“所以，所謂的小產權房說到底其實很簡單，國家所有的土地國家賣錢了，集體所有的土地國家沒有賣錢，(商品房的價格之所以貴)是因為國家用它的行政權力把土地價格抬上去了。”

陳有西對《中國經貿聚焦》記者指出，房價虛高的問題很清楚，房價里面百分之六七十都是國家拿走的。“實際上，國家拿走每個國民是有份的，而政府拿走，人民是沒份的。我們國家在土地制度里面的掠奪是非常嚴重的。”陳有西指出，土地資源應該是國家所有，而非政府所有，“我們現在是把政府理解為國家，把人民所有理解為國家所有，把國家所有理解為政府所有。”

國務院發展研究中心調研課題組曾做過一項調查，在目前“合法的”房地產開發過程中，土地增值部分的收益分配，只有20％到30％留在鄉以下，其中，農民的補償款僅占5％到10％；地方政府拿走土地增值的20％到30％；開發商則拿走土地增值收益的大頭，占40％到50％。

土地制度變遷折射時代背景

王建勛表示，中國的土地制度實行的是雙軌制，城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有。“但同時又存在一種制度性的歧視，國家所有權和集體所有權是不平等的。”他指出，表面上看，中國的土地分為國家所有和集體所有，但事實上都是國家所有，“它事實上是一種單軌制，只有國家才可以賣地。”

那么，當年中國城鄉土地二元結構制度設計的背景和目的是什么?在接受《中國經貿聚焦》記者采訪時，全國政協委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授表示，中國的土地制度曾發生過幾次大的變革。“新中國成立之初進行的土地改革，把農村的土地分給了農民，歸農戶個人所有，亦即私有。之所以做這種改革，因為中國共產黨領導農民鬧革命時曾向農民許了愿——打土豪、分田地，耕者有其田。新中國成立之后，執政黨全面地兌現了當初所做的承諾。這種土地變革結束了幾千年的封建土地所有制，極大地調動了農民從事農業生產的積極性。所以，建國初期我們的糧食產量一下子就達到了歷史最高水平。”

蔡繼明指出，當時農民獲得了土地的全部產權，政務院為農民頒發了土地權證。1954年的中華人民共和國第一部憲法確認了這場土地變革的結果，宣布農村的土地歸農民個人所有。當時的中國共產黨曾預期新中國成立之后要經過幾年的國民經濟恢復時期才會進入新民主主義社會，而新民主主義社會至少要實行二三十年的多種所有制并存。但從1954年以后就開始了三大改造而且原先預期要經過相當長時間才能完成的三大改造只用了兩三年就完成了，以至于1956年黨中央就宣布進入社會主義時期了。這一指導思想和路線的變化自然就涉及到農村土地制度的變革，據說當時黨內也有人主張一次革命到位，把農民分到手里的土地一次性變成國有，即全民所有。這似乎更符合革命的思想，因為既然是搞社會主義，那就公有制越大越好，全民所有制肯定比集體所有制優越。但黨內占主流的意見考慮到當年黨是向農民許過愿的，一下子把農民剛剛到手的土地收歸國有，恐怕會引起農民的不滿和農村的不穩定，所以就采取了一個折中的所謂集體所有制作為過渡，名義上還是農民所有，只不過不是農民個人所有了。”

蔡繼明指出，真正確立中國二元土地制度的還是1982年的憲法。該憲法修正案把1954年以后這么長時間農村土地集體所有制這種現實確認了下來。“此前，農村土地實行集體所有是沒有憲法根據的，最多只是以人民公社工作條例為依據。”

王建勛也對記者指出，1982年憲法第一次明確規定城市的土地歸國家所有，以前的憲法還承認在城市里有一些繼承下來的宅基地，屬于私人所有。“這是一個根本性的改變。現在城市里有一些私房仍然是有房地產證的——而我們現在買房只有房產證——并且1949年后發的房地產證也有，上世紀50年代還曾換發過國民黨時期甚至更早時期的地契。我們從來沒有制定過任何法律和政策宣布這些房地產證無效。但1982年的憲法卻規定城市的土地歸國家所有。這些問題現在沒法處理，政府也不給說法。”

根源在于土地未變性

既然憲法規定農村土地實行集體所有制，而集體是以村為單位的，那么理論上只要經村集體同意且符合城鄉建設規劃就可以進行建設，又為何必須經由政府把土地收歸國有后才能轉讓拍賣呢?

蔡繼明指出，這里涉及到一個更深層次的問題，就是農村土地的集體所有權并不是一個完整的產權，雖然憲法規定農村的土地歸集體所有，城市的土地歸國家所有，但這兩種土地公有權是不對等的。城市的國有土地只要納入城市規劃，政府通過招拍掛，無論是國有企業、私營企業還是外資企業，只要拿到國有土地的使用權，符合規劃，就可以轉讓、抵押及從事各種建設，包括城市居民的宅基地也是國有的，買房子的時候得到了70年的土地使用權，在這期間居民轉賣、出租、抵押，也有完全的自由。

“而農村既然是集體所有制，農業機械等各種生產資料，農民也是可以隨便處置的，但唯獨土地例外。憲法和土地管理法規定，農村集體的土地不能夠買賣，不僅土地所有權不能買賣，土地使用權的轉讓受到嚴格限制。農村的土地即使實行農戶承包，也只有本村的居民才有資格直接獲得土地承包權，后來的土地流轉最初也僅限于村內流轉，農民進城務工可以把土地轉包給村里的其他人，本村的土地要轉讓給外村人多多少少要受到限制。”

蔡繼明表示，國家對農村集體建設用地就做了更加嚴格的限制。農村集體建設用地有三種用途：第一種是用于農民的住房，也就是宅基地；第二種是用于鄉鎮企業、村辦企業；第三種是用于道路和各種公共設施建設。“既然有關規劃部門和行政管理部門已經確認了農村集體建設用地的用途，按理說這些集體建設用地建什么，村里應該有完全的自主權。但事實上很多村甚至鄉都沒有規劃，原有的建設部也并不管農村建設(上一次國務院機構改革才把建設部改名為住房和城鄉建設部)，城市規劃最多延伸到縣以及個別鄉鎮，廣大農村事實上是處于沒有規劃的狀態。”

蔡繼明說，既然沒有規劃，建房似乎就可以由農民自己決定了，但事實上國家對農村集體建設用地作了非常嚴格的限制。土地管理法規定，任何個人和單位要從事建設一如建廠房、建住宅、進行商業開發——必須使用國有建設用地，這就意味著城市建設和工業化進程不能直接占用農民的土地，必須先把農村的土地收歸國有，即先變性，然后再轉變用途，否則就是違法用地。

同樣，農民在自己的建設用地上建的房子，可以出租或出售給本村的村民，但不能出租或出售給外來的居民特別是城市居民。“嚴格意義上說，并沒有法律這樣規定，可能是國務院和國土資源部的有關文件做了這樣規定的。”農民自己的住宅可以自由買賣，但是因為宅基地是集體的財產，就不能轉讓和出租甚至不能抵押。“政府認為，一旦把房子賣給城市居民，這個房子就是小產權房。其實，農民的房子之所以是小產權并不是因為房子本身是小產權，而是因為其宅基地是集體的，沒有經過國有土地的變性，因此縣以上國土部門不給房子發產權證。”

蔡繼明指出，事實上，農民賣房轉讓的只是宅基地使用權，正如城市的房產交易轉讓的也只是國有宅基地使用權一樣，這其中并不存在對集體所有權的侵害，“所以說小產權房交易理應受法律保護的，更何況憲法規定農村的土地歸農民集體所有，農民在自己的土地上建的房子按照物權法就應該享有全部產權或物權。”

蔡繼明質疑，中共十六大以來一直強調要增加居民的財產性收入，“農民除了土地和宅基地住房之外，沒有什么其他財產。允許農民的房子作為商品房開發、轉讓、出租、出售甚至抵押，這不就是要增加農民的財產性收入嗎?從這個角度來講，限制農村集體土地和小產權房進入市場，是不符合中共十六大、十七大精神的。”