加快河北省覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系建設的總體思路

摘要：本文從社會保障體系建設的設計原則入手，提出了完善河北省社會保障體系建設的近期和遠期目標構(gòu)想，并針對改革進程中面臨的突出問題，提出加快河北省覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系建設的對策建議，最終建立一套獨具特色適應河北省情的覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，將全省人民引入一個安全、平等、自由、尊嚴的福利社會。

關(guān)鍵詞：覆蓋 社會保障體系 設計原則 目標構(gòu)想 突出問題 對策建議

中共十七大已經(jīng)做出了明確的方向性的規(guī)定，即到2020年時實現(xiàn)人人享有社會保障，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。其本意是讓全民人人享有社會保障，但實現(xiàn)這一目標需要經(jīng)過一定時期的社會保障制度建設才能逐步達到。目前，河北省城鎮(zhèn)居民社會保障制度已基本建立，農(nóng)村社會保障制度建設剛剛起步，還存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、發(fā)展很不平衡等問題。因此，要加快建設覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，必須樹立正確的發(fā)展理念并理性地選擇制度安排，最終建立一套獨具特色適應河北省情的覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。

1 覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系建設的設計原則

目前，河北省城鄉(xiāng)地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展及其不平衡，城鄉(xiāng)居民收入差距很大，如2010年，全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達16263.4元，而農(nóng)民人均純收入是5958元。因此，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系不可能一蹴而就，而是要逐步摸索，逐步推進的過程。在這種情況下，建立社會保障體系制度平臺設計中要遵循以下原則。

1.1 基于省情實際，量力而行原則

社會保障制度平臺設計要立足于我省的經(jīng)濟實力，目前我省財力不足，生產(chǎn)力發(fā)展水平不算太高，當務之急是發(fā)展生產(chǎn)力。因此，建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系要充分考慮現(xiàn)實條件，標準既不能定得過高，會給我省經(jīng)濟的發(fā)展帶來巨大壓力，也不能定得過低，會損害勞動者的生產(chǎn)積極性和基本利益，導致社會保障很可能成為有名無實的擺設。

1.2 政府引導與居民自愿相結(jié)合的原則

對于城鎮(zhèn)社會保障制度已基本成熟，把提高社會福利作為未來發(fā)展方向，不斷完善城鎮(zhèn)社會保障制度；對于政府引導與居民自愿相結(jié)合原則主要是針對城鎮(zhèn)無正當職業(yè)人員和農(nóng)民而言。他們參與養(yǎng)老及醫(yī)療保險需要個人繳納一定的社會保險金。由于我省保險事業(yè)剛剛起步，還沒有產(chǎn)生規(guī)范性的社會收益效應，因此，這些人對參保可能持觀望態(tài)度，需要政府正確引導，消除他們的顧慮，本著自愿原則，讓他們積極參加到社會保險中來，這樣能促進城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)的發(fā)展。如果強行發(fā)展社會保險勢必會加重參保人的思想負擔，進而影響他們的積極性。

1.3 堅持效率與公平相結(jié)合的原則

建立社會保障制度要以人為本，將公平、正義、共享的理念融入具體的制度設計中，正確處理好效率與公平的關(guān)系。不能搞過去的大鍋飯、平均主義，但我們在追求社會主義市場經(jīng)濟效率，適當體現(xiàn)激勵措施的同時，要兼顧公平。這是確保公民享有平等的社會保障權(quán)、維護社會安定團結(jié)，最終實現(xiàn)全國統(tǒng)一覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系的重要條件。

1.4 循序漸進，可持續(xù)發(fā)展的原則

我省經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，地區(qū)間差距很大，部分區(qū)縣屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)（主要指農(nóng)村）。因此我們必須從實際出發(fā)，因地制宜，標準有別地推行城鄉(xiāng)社會保障體系。在經(jīng)濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)（村），主要是以社會救助為主，解決農(nóng)民的溫飽問題；在經(jīng)濟中等發(fā)達鄉(xiāng)（村），在保證農(nóng)民溫飽問題的基礎上，推行小額繳費的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的試點工作，然后在繳費金額和范圍上逐年擴大；在經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)（村），條件已基本成熟，全面推進社會保障項目，為建立比較完善的城鄉(xiāng)居民保障體系進行探索，循序漸進，逐年覆蓋，逐步建立一套體系完整可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化社會保障體系。

1.5 堅持政府主導、社會參與的原則。

切實履行政府在規(guī)劃指導、政策扶持、市場培育、服務示范、監(jiān)督管理等方面的職責，鼓勵全社會（包括國家、企業(yè)、個人、外商）興辦社會保障項目，積極參與養(yǎng)老服務，形成全民社會保障全民參與的良好局面。

2 覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系建設的目標構(gòu)想

構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系，一定要與省情及各方面的承受能力相適應，確立近期目標和遠期目標。

2.1 近期目標

2.1.1 “十二五”規(guī)劃目標

①城鄉(xiāng)最低生活保障實現(xiàn)制度統(tǒng)一。將人均每天不少于1美元作為貧困線標準(國際標準07年時為人均每天1.25美元)。

②全民享有醫(yī)療保障。醫(yī)療保障水平逐步提高，達到保障范圍醫(yī)療費用的65%以上，個人負擔的醫(yī)療費用下降到35%以內(nèi)。

③多元化的養(yǎng)老保障體制。基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌部分實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，個人賬戶由省級機構(gòu)管理。同時建立相應的城鄉(xiāng)老年津貼制度。增加省財政對社會保障的投入，財政性社會保障支出不低于省財政支出比重的15%，實現(xiàn)人人享有養(yǎng)老金的目標。

④其他各項社會保障制度建設。推進工傷、失業(yè)及生育保險；重視住房保障制度建設；積極推進老年人福利、殘疾人福利事業(yè)及相關(guān)社會服務的發(fā)展，扶持慈善公益事業(yè)發(fā)展；建立社會保險預算制度，構(gòu)建全省統(tǒng)一的信息化網(wǎng)絡，盡快明確社會保險費的征繳體制，實現(xiàn)精細化管理。

2.2 “2015-2020”規(guī)劃目標

①社會救助制度走向定型。貧困線與國際標準相同，生活救助標準不低于貧困線，對社會救助的投入不低于財政支出的2.5%。

②整合城鄉(xiāng)醫(yī)保，形成統(tǒng)一的繳費型醫(yī)療保險制度。逐步實現(xiàn)醫(yī)療保障水平不低于保障范圍醫(yī)療費用的80%，個人負擔的費用開支下降到20%以內(nèi)。

③整合養(yǎng)老保障制度。形成以基本養(yǎng)老保障制度為主體，包括退休職工養(yǎng)老保障制度、農(nóng)民養(yǎng)老保障制度、老年津貼制度在內(nèi)的養(yǎng)老保障體系，以年金制度及人壽保險制度為輔的多層次養(yǎng)老保障體

系。

④完善其他各項社會保障制度。全面完善工傷、失業(yè)等制度；促使生育保險向生育津貼轉(zhuǎn)化；做大做強慈善公益事業(yè)；大力發(fā)展居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、殘疾人康復、婦女兒童福利服務等事業(yè)；全面推進住房保障與教育福利的發(fā)展，將義務教育年限從9年逐漸延長到12年；加大保障力度，國家社會保障財政支出不低于財政總支出的20%，全省社會保障支出不低于全省GDP的15%，基尼系數(shù)降低到0.4以內(nèi)；社會保障管理與運行機制實現(xiàn)現(xiàn)代化、規(guī)范化，形成河北省特色的社會保障法律監(jiān)督體系，將各項社會保障制度提升到法律規(guī)范的層次，從而實現(xiàn)社會保障制度全面定型、穩(wěn)定發(fā)展。

2.3 遠期目標

社會保障由基本保障型向生活質(zhì)量型轉(zhuǎn)化，成為合理分配財富的基本制度保障。到本世紀中葉，河北省將跨入高收入行列，全省財政實力日益豐厚，社會財富積累達到相當規(guī)模，中產(chǎn)階級成為社會的主體，大多數(shù)城鄉(xiāng)居民的生活水平向富裕階段邁進。在這個階段，我省的城鎮(zhèn)化率將至少達到70%以上，農(nóng)業(yè)勞動者占從業(yè)人口的比重將逐步下降到10%以下，城鄉(xiāng)居民對生活福利的需求會逐步升級，不再是滿足基本保障，而是需要通過社會保障制度安排來合理分配社會財富，，全口徑社會保障支出占GDP的比重不低于20%，按照現(xiàn)行口徑統(tǒng)計的財政性社會保障投入不低于國家財政支出的25%；基尼系數(shù)因社會保障制度對收入分配的有力調(diào)節(jié)而進一步降低，不超過0.35；與世界水平持平，確保全體居民的生活質(zhì)量和維護公民的自由、平等與尊嚴。因此，進入2021年后，社會保障制度的重點任務將不再是項目擴張，而是通過進一步完善制度、提升保障水平、建設發(fā)達的公共服務體系，向生活質(zhì)量型保障轉(zhuǎn)化。

3 覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系建設面臨的突出問題

3.1 工業(yè)化加速對社會保障發(fā)展產(chǎn)生了巨大壓力

隨著工業(yè)化進程的不斷推進，社會風險加大，人們對社會保障的需求越來越旺盛，公眾的需求呈現(xiàn)出多元化多層次態(tài)勢——缺乏保障的人員要求最低生活保障，有了基本保障的人員要求保障水平繼續(xù)提高，不愁保障的人員要求更好的社會服務，這對社會保障體系建設產(chǎn)生了新的壓力。

3.2 城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢改變了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)

城鎮(zhèn)化的不斷推進，進一步反映出農(nóng)村社會保障制度滯后，也對當前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會保障管理體制提出了新的的要求。我國城鎮(zhèn)化率從2005年到2009年由43%提高到46.6%，平均每年增加了0.9個百分點。按照這樣的發(fā)展速度，到“十二五”末期城市化率要超過50%。這就要求我們必須加快覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系建設，特別是農(nóng)村的社會保障制度建設的推進步伐，必須充分考慮農(nóng)村城鎮(zhèn)化和伴隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營集約化的發(fā)展趨勢。

3.3 人口老齡化趨勢對政府財政長期保障資金運作產(chǎn)生巨大壓力

人口老齡化是社會發(fā)展的一個必然趨勢。而我國的老齡化具有規(guī)模大、來得快和來得早三個特征。首先我國是一個擁有13億人口的國家，雖然老齡化率低于西方許多國家，但由于人口基數(shù)大，60歲以上人口已達1.67億人，超過許多國家的總?cè)丝冢?guī)模很大；其次，西方國家老齡化率從5%到10%歷經(jīng)了40多年，而我國只用了18年，來勢迅猛；再次，西方國家都是建立了完善的社會保障制度后或者人均國民收入較高水平情況下進入老齡化，而我國在經(jīng)濟還不發(fā)達，社會保障體系還不完善情況下“未富先老”，在2000年進入了老齡化社會，這對政府保障資金的運作提出很大挑戰(zhàn)。

3.4 市場經(jīng)濟條件下多元化的就業(yè)方式凸顯出我國社會保障管理和服務能力已經(jīng)不適應

多元化的就業(yè)方式，使得農(nóng)民工和城鎮(zhèn)失業(yè)人員大量外出打工，帶來的是勞動力和人口的大規(guī)模、大范圍流動，這是市場合理配置人力資源的必然結(jié)果。但對社會保障來講，人力資源流量大，流速快，讓傳統(tǒng)的按地區(qū)和行業(yè)分割的管理模式不能適應。市場條件下就業(yè)方式多元化，也使靈活就業(yè)人員劇增，他們的勞動關(guān)系、工作時間、就業(yè)崗位、工資收入都不確定，以單位為依托的舊的社會管理方式已經(jīng)遠不能適應。

4 覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系建設的對策建議

4.1 完善城鎮(zhèn)社會保障制度

①城鎮(zhèn)以私營企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員為重點，將“五險”擴大到城鎮(zhèn)所有就業(yè)人員，以完善城鎮(zhèn)社會保障體系。②積極推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革。③延長退休年齡和繳費年限，促進代際之間的公平，實現(xiàn)制度自身的可持續(xù)發(fā)展。④建立相應的老年津貼制度，從雜亂無序、交叉與遺漏并存的城鎮(zhèn)制度窄覆蓋向有序組合的多元制度覆蓋城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變。⑤最低生活保障在實現(xiàn)“應保盡保”的基礎上，進一步強化動態(tài)管理機制，研究建立保障標準自然增長機制，力爭加大投入，使城鄉(xiāng)低保水平不低于全國平均水平，并能順利銜接。

4.2 完善農(nóng)村社會保障制度

4.2.1 加快河北省覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系建設，必須充分考慮農(nóng)村城鎮(zhèn)化和伴隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營集約化的發(fā)展趨勢，隨著土地的不斷流轉(zhuǎn)，農(nóng)村人口會大量減少。我們對失地農(nóng)民采取“以地換保，先保后征”的政策，在以地換取長期保障的同時多給一些經(jīng)濟補償，提供更多的就業(yè)機會，讓失地農(nóng)民真正融入到城市化進程中去，解除他們的后顧之憂。

4.2.2 面對全國流動的農(nóng)民工，在社保制度設計時首先要方便他們能夠在全國范圍內(nèi)自由流動。社保手續(xù)簡單便攜，通過聯(lián)網(wǎng)異地可轉(zhuǎn)接。農(nóng)民工的社會保障可納入城鎮(zhèn)社會保障體系，享有與城市居民同等的“五險”保障，進而實現(xiàn)與城市社會保障制度的對等銜接。

4.2.3 對未被以上制度覆蓋的農(nóng)民，借鑒江蘇蘇州市的成功經(jīng)驗，大力推廣農(nóng)民經(jīng)濟組織建設。農(nóng)民經(jīng)濟組織的發(fā)展和農(nóng)戶的廣覆蓋為蘇州建立農(nóng)村社會保障制度奠定了基礎，蘇州市在江蘇率先實現(xiàn)農(nóng)村社會保障制度全覆蓋。我省可以采用先行試點，然后逐步推廣，最后達到全省農(nóng)村覆蓋，形成以“個人、經(jīng)濟組織與政府”共同承擔的農(nóng)村社會保障體系，使農(nóng)村和城市社會保障制度順利銜接。

4.2.4 盡快實現(xiàn)多元醫(yī)療保障制度覆蓋全民的同時，將個人與政府分擔繳費責任的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險與農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度并軌，統(tǒng)一為居民醫(yī)療保險；以后在條件成熟時，再與職工基本醫(yī)療保險并軌。

4.3 培育和健全養(yǎng)老服務體系和管理體系

為應對城鄉(xiāng)人口老齡化的問題，我省要盡快建立起以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老服務格局（在城市街道、社區(qū)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設綜合性居家養(yǎng)老服務中心、居家養(yǎng)老服務站）。服務機構(gòu)要發(fā)揮網(wǎng)絡中樞的作用，即運用現(xiàn)代化的信息傳輸手段來有效協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)的服務供求，充分利用分散在社區(qū)內(nèi)外的服務資源。此外，服務中心還應制定服務質(zhì)量標準和收費標準。當務之急全省要加強各類養(yǎng)老機構(gòu)管理人員、護理人員職業(yè)技能培訓，將其納入城鄉(xiāng)就業(yè)培訓體系，各類養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老護理員一律持證上崗。

4.4 完善城鄉(xiāng)社會保障基金的籌集與管理問題

建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，真正困難在于保障基金的來源與管理問題。擴大社會保障基金來源，首先鼓勵和引導參保人員積極繳納社會保險費，其次鼓勵社會捐贈，再次加大政府公共財政投入力度，保證保障基金的可持續(xù)性；明確社會保障基金收繳、支付及運營要規(guī)范化、制度化，做到公開、透明、安全。針對“五險”計劃的管理體制進行“一票征收”和“一站式”服務流程的整合，打造一個“高度統(tǒng)一的、規(guī)范的數(shù)字化服務平臺”。健全社會保障基金的監(jiān)管和保值增值機制。

4.5 建立健全社會保障的管理機構(gòu)和法律監(jiān)督體系

2011年7月1日實施的《社會保險法》是社會保障體系建設的基礎性法律，我省要以該法為指導，有序優(yōu)化并實現(xiàn)社會保障決策體制、監(jiān)管體制與實施機制的分離，實現(xiàn)決策機關(guān)、管理機關(guān)與實施機構(gòu)各歸其位、各負其責、相互配合、相互制衡。此外，還應當盡快落實不同社會階層與群體參與社會保障監(jiān)督的權(quán)利，如工會、雇主組織、媒體及其他社會組織、個人都可以監(jiān)督社會保障制度的運行。

總之，我省在建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系時，要依據(jù)省情，在突出重點的基礎上加快整體推進，在理論上和實踐中探索覆蓋城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)的發(fā)展之路，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系，這是構(gòu)建具有中國特設的社會主義和諧社會的必然要求，也是城鄉(xiāng)居民的迫切愿望。

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作者簡介：姚志蘭（1971-），女，河北沽源人，張家口職業(yè)技術(shù)學院經(jīng)濟管理系副教授。研究方向：經(jīng)濟管理學與社會保障。

2011年度河北省社會科學發(fā)展研究課題(編號:201103280)研究成果之一。