建立和完善我國生態環境保護的財稅政策研究

摘要：目前，我國經濟發展面臨著資源與環境的雙重壓力，要實現經濟與環境和諧發展，財稅政策是其中必不可少的政策措施之一。本文通過對我國目前生態環境保護的相關財稅政策的分析，提出了完善我國生態環境保護的財稅政策建議。

關鍵詞：經濟與環境 財稅政策 環境稅

近年來，按照建設資源節約型和環境友好型社會的要求，各級財政部門不斷創新財稅政策，加大投入力度，支持環境保護、生態建設和應對氣候變化等問題。但由于我國仍處于城市化發展階段，人口、資源和環境的發展仍然不協調，這就要求我們切實轉變發展觀，多渠道增加環保投入，從政策，創新制度等方面加強對環保的支持。

1 我國現行財稅政策在環境保護投入中存在的主要問題

1.1 財政環保投入中存在的主要問題

1.1.1 政府財權與生態環境事權劃分不對稱。我國分稅制改革的重點是在財權的劃分上，沒有考慮環境事權因素，致使環境保護投入重復和缺位并存。如國有大中型企業的利潤上繳中央，生態恢復和污染治理的包袱留給地方，[1]而且當地政府還要承擔一些企業破產后的污染治理問題，由于中央地方事權和財權不匹配的根源問題沒有解決，就很難解決地方政府環保投入的缺位問題。

1.1.2 環保投入總量雖在增加，但所占比重不高。近年來，我國環保投資在不斷增加，如下表：

全國不同時期的環保財政投入及占同期GDP比重

從這些數據可以看出，我國環境污染治理投資呈現增長趨勢，但是根據國際經驗，當環境保護投資占GDP的比例達到1%~1.5%時，可以控制環境污染惡化的趨勢；當該比例達到2%~3%時，環境質量可以有所改善。（世界銀行，1997）[2]由此得知，我國環境污染治理投入還是不足，制約著我國環境質量的明顯改善。

1.1.3 環保投融資渠道不足。主要的投融資渠道還是傳統的基本建設資金、城市維護建設費、更新改造資金等，私人資本投入很少。

1.2 稅收制度在環保投入中存在的問題

1.2.1 資源環境稅收制度難于適應生態環境保護資金需求。我國目前缺少專門的針對環境污染、生態破壞等行為的專門性環保稅種，而且與環境生態保護相關的消費稅、資源稅等稅種在實踐中也存在不少問題。例如，消費稅中只是對能源中的石油產品或其互補產品進行調控，卻沒有將煤炭這一主要能源納入征稅范圍，資源稅的課稅體系單一，只針對銷售環節。

1.2.2 環保稅收優惠政策不完善。主要表現為形式比較單一，過于籠統，只是傳統的減稅和免稅，力度不足，缺乏針對性和靈活性，這樣就會影響稅收政策的實施效果。

2 完善我國生態環境保護的財稅政策建議

2.1 財政政策建議

2.1.1 完善政府間環境保護財權和事權分配機制。一是合理界定中央與地方的事權。中央政府環境事權主要針對全國性公共物品性質的環境保護和外溢性很廣的基礎設施的環境保護投資等問題，地方政府主要是針對地方性公共物品的環境保護事務，可以根據當地所處的流區位、流域、環境因素進行分類界定。二是完善財政轉移支付體系。一方面中央財政加大轉移支付力度，另一方面要通過政策和法律逐步規范地方各級政府財政責任，逐步建立起地方政府間財政轉移支付制度。最后積極探索建立生態環境保護政府間橫向支付制度。

2.1.2 加大生態環境保護的財政投入。2009年，全國財政環境保護支出1934.04億元，比2008年增長33.3%。這個比例說明我國已經加大了投入，但是還不夠，今后我們要從以下幾個方面繼續加大投入。一是逐步提高政府預算中環保投資的比重；二是穩定長期建設國債用于環保的支出；三是增加“環保專項資金”投入。

2.1.3 合理選擇不同的融資方式籌集環保資金。目前我國政府生態環境保護投入資金主要來源有三種：財政轉移支付，環境保護國債，排污收費。企業籌集環境保護資金仍集中于傳統渠道，如公益性捐助、政策性優惠等。因此我們要擴寬籌資渠道，從多方面考慮籌資。一是加大民間資本支持力度。可以從環保項目資產證券化、建立具有融資功能的環?；?、私人部門與公共部門合作、利用國際資本的融資等方式來解決。二是研究發行生態環境補償基金彩票。2009年上半年我國籌集彩票公益金203.8億元（中民慈善捐助信息中心，2009），這說明當前我國彩票市場已經初具規模，已經具備了生態環境保護彩票發行的條件。三是可以考慮把一部分土地出讓金納入環境保護的資金籌集范圍。目前，土地出讓金是地方財政非稅收入的重要組成部分，統計數據顯示，2009年達到1.59億元，占同期地方財政收入的49%（中國統計年鑒），西部地區的這一比例還在提高，如果從土地出讓金的凈收益的中拿出一部分用做環境保護的資金，可以緩解地方政府的環境財政資金壓力。

2.2 稅收政策建議

2.2.1 完善我國現行環境稅收制度體系的設想。第一，出臺環境保護稅。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》公布，預示著環境稅征收將圈定在“十二五”。環境保護稅宜設立污染排放、污染產品、生態保護、碳排放等稅目，分別以污染物排放數量、污染品生產量或消費量、礦產資源開采數量、自然保護區使用量、碳排放水平等為計稅依據，實行差別稅率，作為中央與地方共享稅，稅收收入專款專用。此外，開征環境稅后，應當同時取消排污收費制度。第二，調整消費稅。消費稅的稅目設置應考慮環境保護的因素，在立法基礎上適當的擴大消費稅的征收范圍，把對環境有危害的商品和排放量大的能源類產品納入消費稅的征收范圍之內，如電池、塑料袋、天然氣、液化氣、煤炭等。第三，改革資源稅。一是將海洋、淡水、土地、草場等自然資源都列入資源稅征收范圍，從量征收改為從價征收，或者改為按占有資源量征收，并適當提高資源稅稅率和應稅標準；二是完善森林資源的稅收制度，使森林資源價格能夠反映森林資源破壞和生態恢復成本；三是將資源課稅的計稅依據從銷售數量改為開采量，使企業積壓的資源產品也負擔稅收，無形中增加了企業的成本，這樣企業就可以從收益角度出發合理安排資源的開發，從而避免過度開采，引導企業珍惜和節約國家資源。第四，改進其他稅種。如較大幅度提高耕地占用稅的稅率，將占用濕地的行為納入征稅范圍，且使用高檔稅率，在進口稅收中，實行差別進口關稅政策，對某些不符合環保要求標準的國外產品禁止入境。另外，對城市建設維護稅，城鎮土地使用稅，土地增值稅等進行“綠色”改造。

2.2.2 完善環保稅收優惠政策。除了傳統的各種減稅和免稅規定外，還要加強對節能技術開發和產品的稅收優惠，以零稅率鼓勵對太陽能、地熱能等的利用。進一步加強企業資源節約補貼政策，如2011年節能汽車推廣補貼政策，效果就很顯著，要進一步完善。此外，借鑒國外對企業污染防治實行的延長企業還款期、降低貸款利率和實行稅收優惠等政策，以促進我國環保產業健康快速發展。

3 結論

近年來，尤其是“十一五”以來，我國在環境保護財稅政策的制定和實施方面已取得了積極進展，逐步完善了環境保護的財政政策，環境稅費改革也取得了很大進展。但是現行環境保護財稅政策在某些方面還不能完全適應市場經濟和經濟全球化的需要，主要表現為當前的環境財稅體制和環境保護方針政策距離科學發展觀要求的環境財稅制度仍有很大差距。因此，我們今后要走的路還很長，“十二五”重在規范環境保護的財權和事權，建立完善資源稅改革，擴大征稅范圍，加大力度推進碳稅，形成科學合理的財稅環保體系。

參考文獻：

[1]孔凡斌，建立和完善我國生態環境補償機制研究，經濟地理，第30卷第8期：1360-1366，2010.

[2]蘇明，我國環境保護的公共財政政策走向，學習論壇，第25卷第1期:39-44，2009.

[3]蔣兆才，促進我國經濟與環境和諧發展的財稅政策，生產力研究，2009

（11）：155-157.

[4]環境稅征收圈定“十二五”開征具體時機仍是考驗，中國環保網，http://eelib.zslib.com.cn/，2011.

作者簡介：王美美（1986-），女，陜西鳳翔人，西安財經學院碩士研究生，研究方向：財稅理論與政策。