淺議刑事立案監督制度

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A 文章編號：1008-925X(2011)05-0218-02

摘要：刑事立案監督是法律賦予人民檢察院得一項法定職權，目前我國在立案監督方面還存在很多的問題與爭議。由于立案階段作為刑事訴訟的開始階段，其正確與否事關重大，因此最高人民檢察院和公安部頒布了《關于刑事立案有關問題的(試行)規定》來緩解目前我國立案監督制度中存在的漏洞，具有十分重大的意義。但是，立案監督還存在一些問題需要關注和完善。

關鍵詞：立案 檢察權 權利制約 立案監督

由于我國法律和制度方面的缺陷，刑事立案在司法實踐中暴露了很多問題，針對此現狀，最高人民檢察院、公安部開始試行《關于刑事立案監督有關問題的規定》較為具體的對立案監督進行了規定。這說明了立案監督確實需要具體完善的法律來規制，而試行的《規定》也存在需要完善的地方。

一、我國立案監督立法現狀及存在的問題

(一)立法現狀。《刑事訴訟法》第87條規定：人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件不立案偵查，或者被害人認為公安機關對應當偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案。這是1996年刑事訴訟法修改是增加的條款，使檢察機關在立案監督上有了明確的法律依據，六部委在此基礎上又作了一些細化的規定：人民檢察院通知公安機關立案的，公安機關在收到《通知立案書》后，應當在十五日內決定立案，并將立案決定書送達人民檢察院。在上述時限內不予連的，人民檢察院應當發出糾正違法通知書予以糾正。公安機關仍不予糾正的，報上一級檢察機關商同級公安機關處理，或者報告同級人大常委會。這些規定缺乏強制措施和其他種種原因，在司法實踐中并沒有使立案監督很到落實，問題和漏洞層出不窮。2010年10月1日試行的《關于刑事立案監督有關問題的規定》就是針對目前出現的問題作出的補救，但是這并沒有涉及到問題的全部。

(二)存在的主要問題

1、立案監督的立法缺陷。目前立法僅對公安機關的立案監督有法律規定，而審判機關、國家安全機關、軍隊保衛部門、監獄、海關走私犯罪偵查部門這些有權立案的機關的立案行為缺少法律監督。檢察機關作為唯一的檢察監督主體，其擁有的立案監督權對其他有權立案的機關不能依法進行監督，缺少明確的法律依據。除此之外，人民檢察院對其內部自偵案件的監督也缺少必要的法律規定。對“不當立而立”的積極立案行為卻未作任何規定。法律的監督范圍明顯過于局限，而對消極立案行為的監督意義重大，可以防止“有案不立”、“有罪不究”、“以罰代刑”、“以勞代刑”等違法現象的發生。

2、人民檢察院對立案的監督比較被動。首先，在立案階段，由于檢察院大多只能在審查批準逮捕和審查起訴時才發現立案時存在的問題，在立案時對公安機關的信息掌握的不夠全面，對于該立而未立的案件就無從知道了。其次，當事人控告不立案的情況較少。

3、刑事立案監督缺乏制裁機制。檢察權欠缺約束力，根據刑訴法第八十七條的規定檢察院有通知公安機關立案的權利，但實踐中，經常存在公安機關接到通知后不予立案或者立案后消極查處的情況。“先立后撤”、“立而不偵”、“偵而不結”、“以罰代刑”的現狀得不到有力的改善。當然也存在偵查人員為了目標考核的需要而違法立案。

二、《試行規定》對目前我國立案監督制度的完善作用

針對目前我國立案監督制度中存在的種種問題，最高人民檢察院和公安部聯合發布了《關于刑事立案監督的有關問題的規定(試行)》，主要針對公安機關立案問題作了較為具體的規定，“有措施、有程度、有效力、還有制裁”《規定》對現行立法進行了多方位補充，主要在以下幾個反面。

(一)針對人民檢察院無法在立案階段掌握立案機關的立案信息導致無法監督的問題，試行《規定》第三條就明確規定了信息通報制度，在第三條規定方面，首先解決了檢察機關對偵查機關在刑事立案時信息不通的問題，這是保證檢察院及時對立案進行監督的前提，其次也是對公安機關糾錯的關鍵保障，這有助于信息的透明度和雙方的及時有效溝通，促進雙方工作的提高，有利于檢察機關及時發現和準確的糾正違法的監督水平。另一方面，通過信息的交流，這也擴大了立案監督線索的來源。

(二)賦予了人民檢察院一定的調查權，對公安機關配合調查提出要求。試行《規定》第八條規定：“人民檢察院經調查核實，認為公安機關不立案或者立案理由不成立的，經檢察長或者檢察委員會決定，應當通知公安機關立案或者撤銷案件。人民檢察院開展調查核實，可以詢問辦案人員和有關當事人，查閱、復印公安機關刑事受案、立案、破案等登記表冊和立案、不立案、撤銷案件、治安處罰、勞動教養等相關法律文書及案卷材料，公安機關應當配合。”這樣一來，給檢察機關賦予了職權也是檢察機關檢察監督的調查職責，對立案情況掌握更加深刻具體，給予公安機關的建議的依據就更有說服力，使公安機關接受檢察院的監督。第六條的規定，一定程度上擴大了立案監督的范圍，是對不當立案而立案的審查。

(三)發現立案監督處理機制的健全，《規定》的第七條就明確的規定了公安機關說明不立案或者立案理由的時限、內容和形式，第九、十、十一條都有關于期限的具體規定。設置這些具體的標準有利于提高檢察機關立案監督的權威性，保障立案監督的落實。對時限的規定，有利于督促公安機關的立案效率。

(四)對立案情況跟蹤督促制度和適當的強制規定，《規定》第九條規定公安機關應當在收到《通知立案書》后十五日以內決定立案，對《通知撤銷案件書》沒有異議的應當立即撤銷案件，并將《立案決定書》或者《撤銷案件決定書》復印件及時送達人民檢察院。還有，第十一條規定監督立案后三個月未偵查終結的，人民檢察院可以發出《立案監督案件催辦函》，公安機關應當及時向人民檢察院反饋偵查進展情況。這樣后續督促和催辦的規定就能防止公安機關對人民檢察院的建議或通知置之不理使立案監督形同虛設的情況，把立案監督落到實處，使公安機關不得不按照法律規定來依法立案。《規定》最后還特別要求檢察機關在立案監督中，發現偵查人員涉嫌徇私舞弊等違法違規行為的，應移交有關部門處理：涉嫌職務犯罪的，依法立案偵查。調查權和責任追究權這就給予了立案監督一定的強制力，作為其有利的后盾。

三、關于立案監督制度還需要完善的地方

(一)對于“該立不立”之外違法立案監督的規定需要更加具體。立案的范圍應該是：應該立案而不立案，不應該立案而立案的案件，以罰代刑以勞代刑的。法律對應該立案而不立案的規定相對具體，包括此次的《規定》第六條，雖然對其他違法立案的方式也有涉及，但是還不夠具體。如果立案的隨意性便不能得到有效控制，其中可能隱藏的違法犯罪行為就不能得到查處，立案的合法性、公正性便會遭受質疑，這樣的立案監督制度必將是片面且不科學的。

(二)立法完善對除公安機關之外的有權立案機關的立案監督的相關規定。憲法規定人民檢察院是唯一的法律監督機關，它應該對所有有權立案的機關的立案都有監督權。而目前我國法律在廣義的立案監督方面的規定還不健全，使得人民檢察院對其他有權立案機關的立案監督缺少了法律的依據。因此，彌補這方面的不足，使得公民在其他機關立案侵犯其權利時有更多的救濟渠道，保障法律的公平公正和正確適用。

(三)明確立案標準。立案標準是判斷立案是否合理合法的重要標準，就如同對審判監督的“確有錯誤”的標準一樣難以確定。許多犯罪的具體構成標準很難判斷，各地的標準也不盡相同。對于立案標準，有關機關應該出臺有關的具體指導與標準，減少立案監督的阻力。

(四)適當運用立案監督權。《規定》賦予了人民檢察院一定的調查權，這給立案監督來了極大的便利。但是，在監督便利的同時，這也極有可能會對立案和偵查帶來干涉。賦予檢察機更多的權力就應該予以限制，不能就此而出現“第二刑事偵查局”的情形。立案監督權一方面要保證其具有其切實有的作用和效力，也要防止其權力的擴張，防止過于干涉立案機關本身的職能。

關于立案監督，其重要性不言而喻，存在的問題與爭議也由來已久，最新試行的《關于刑事立案有關問題的(試行)規定》無疑對我國立案監督的現狀將會有很大的改善，具有重大意義。但是具體運用到司法實踐中肯定還存在許多問題，改善立案監督制度是個長期系統復雜的工程，這需要一步一步的完善。