試論檢察機關如何走出保護舉報人工作困境

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A 文章編號：1008-925X(2011)05-0142-02

摘要：舉報是檢察機關發現違法犯罪行為的重要途徑，近年來打擊報復舉報人的新聞屢見報端，極大挫傷了群眾舉報熱情。鑒于舉報人保護工作的嚴峻形勢，筆者試圖通過分析檢察機關舉報人保護工作面，臨的困境，探索建立完備的舉報人保護制度體系，為做好檢察環節舉報人保護工作作出切實努力。

關鍵詞：檢察機關 舉報人保護 制度完善

“徒法不足以自行”舉報是法律實施的重要啟動程序，群眾的舉報是檢察機關發現貪污、受賄、瀆職侵權行為，打擊各類違法犯罪的主渠道。舉報人出于社會責任感，向檢察機關舉報違法犯罪行為，為社會平安承擔了風險，為構建和諧社會作出了貢獻。

一、檢察機關保護舉報人工作現狀

最高人民檢察院材料統計顯示，在那些向檢察機關舉報涉嫌犯罪的舉報人中，約有70％的舉報人不同程度地遭受到打擊報復或變相打擊報復。其中，各類“隱性打擊報復”舉報人的行為，因其手段“合法”，行為隱蔽，難以界定，得不到法律的及時救助。這反映出舉報線索被泄密和舉報人遭打擊報復的現象日趨猖獗，暴露出舉報線索管理的不規范，舉報人保護制度的缺陷和保護措施的不得力，使得舉報人人身安全受到嚴重威脅，舉報人在“仗義執言”后，面臨著惡劣的社會生存環境。

二、檢察機關保護舉報人工作所面臨的困境

我國舉報人保護制度立法，法條分散于《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》及各種法規司法解釋，且多為籠統概括的原則性規定，使檢察機關實際操作難度較大，難以滿足舉報人保護工作的需要。分析當前檢察機關舉報線索保密和舉報人保護工作面臨的難題有：

1、立法保護對象范圍過窄?！度嗣駲z察院舉報工作規定》第五十三條規定：“對打擊報復或者指使他人打擊報復舉報人及其近親屬的”，將檢察機關舉報人保護對象僅限定在保護舉報人及其近親屬上，而與舉報人關系密切的其他人不在其列。另外《刑法》規定的報復陷害罪，保護對象僅限于舉報人本身，連近親屬也不在其列。

2、打擊報復行為難界定。隨著社會的發展進步，打擊報復舉報人的行為呈現多樣化形式，由于法律制度的不健全，有些打擊報復行為已披上合法化的外衣，很難作出界定。

3、關于舉報制度的規定大都是檢察機關的內部工作規則，不具有普通法法律效力。憲法、和刑法、刑事訴訟法中對舉報的規定是簡單而籠統的，大量的關于舉報的規范性文件，都是通過檢察機關的內部工作規則來實現的，這些規則通常都是實體性規則，沒有實施性規則，也沒有相關配套的救濟機制。

4、舉報人保護制度缺乏程序規定。舉報人如何申請保護，如何確定保護范圍，怎樣具體實施保護，對檢察機關保護舉報人可采取的具體措施法律均沒有明確規定。舉報人感受到某種威脅時常常求助無門，而只有當這種威脅轉化為現實的行為時，才能運用司法程序救助自己的權利，這時往往為時已晚。

5、保護舉報人的內容不完整。法律缺乏對舉報人舉報的經濟補償規定和救濟的規定，我國目前法律法規還未建立起針對舉報人因舉報所花費的經濟成本、時間成本乃至生命健康成本而實施的舉報補償制度。

6、對打擊報復行為的處罰沒有明確規定。對于打擊報復行為沒有構成《刑法》第254條規定的報復陷害罪的應如何處置?很多打擊報復行為并沒有達到刑事犯罪的標準，被舉報人通過一些“隱性報復措施”如讓舉報人降級、轉崗、下崗、解聘等報復行為，使舉報人合法權益受到侵害，法律法規的保護規定還是空白。

7、舉報人采取不當的舉報方式，導致舉報線索內容被泄露。由于舉報人對檢察機關“分級負責、歸口處理”處理信訪舉報的工作原則沒有清楚的認知，擔心舉報的問題得不到重視，往往采取“多頭舉報”、“越級信訪”的方式，客觀上增大了信訪舉報辦理過程中發生泄露的可能性，進而增加了信訪舉報人遭受打擊報復的危險性。

三、努力實現檢察環節舉報線索規范化管理，建立完備的舉報人保護制度體系

檢察機關作為司法機關肩負著深入化解社會矛盾，依法懲治職務犯罪，打擊各種犯罪的神圣使命。舉報中心是檢察院接收舉報專門內設機構，舉報中心對檢察院舉報線索實行統一管理，歸口辦理，分級負責。舉報中心應不斷探索舉報線索保密的新工作方法，努力實現舉報線索規范化管理，建立完備的舉報人權利保護和獎勵制度。我們能從以下方面人手完善檢察機關舉報人保護制度體系：

首先，要轉變理念和更新認識，樹立以人為本主義的價值視角，高度重視對舉報人的保護，建立起以舉報人為本的保護機制。

其次，完善立法保護，制定專門性舉報人保護法律。將散見于各法律及司法解釋中的有關規定匯聚該法中，其內容應注重科學性、規范性和可操作性。為檢察機關保護舉報人提供可靠地法律依據。

一是，適時調整保護范圍。在實踐中，出現過被舉報人報復與舉報人有密切關系的第三人，但此類人與舉報人非直系親屬關系，因被舉報人的報復行為受到直接侵害，法律沒有給予他們保護，出現保護真空現象，為做好舉報人保護工作，建議將與舉報人有密切關系的人列入其中?！缎谭ā穼τ趫髲拖莺ψ锏姆缸镏黧w僅僅限于國家機關工作人員，非國家機關工作人員報復陷害舉報人還不能適用該條規定，該條中規定“假公濟私”的概念非常模糊，缺乏明確的認定標準，而且對于保護陷害的犯罪對象僅限于舉報人本人，因此要及時調整保護舉報人的對象范圍，將與舉報人關系密切的第三人也納入保護范圍，適當調整報復陷害罪的懲治范圍和犯罪對象十分必要。

二是，檢察機關內部應設立舉報人保護機構，肩負起保護舉報人的職責?！缎淌略V訟法》第85條第三款規定：“公安機關、人民檢察院或者人民法院應當保障報案人、控告人、舉報人及其近親屬的安全。”根據該條規定，檢察院具有舉報人保護的法定義務，是履行舉報人保護職能的機關，但法律卻沒有明確檢察機關的具體職責。在實踐中，因為時常出現在舉報人遭受打擊報復時，檢察機關各部門無法正確協調配合保護舉報人的情形，所以檢察機關要設立專門的舉報人保護機構，以便及時對檢察工作各個環節的舉報人或證人進行保護，并依法打擊各種檢察環節報復舉報人行為。

三是，建立一套檢察機關保護舉報人制度操作程序。在舉報人自身安全利益受到被舉報人侵害時，檢察機關保護舉報人程序設置應當包括：舉報人如何申請被保護，檢察機關應通過怎樣的程序決定受理舉報人申請，檢察機關可采取何種保護措施、具體執行人員、舉報人保護措施如何解除，對被舉報人打擊報復行為如何處理，舉報人補償救濟制度以及舉報獎勵有功人員等環節，檢察機關應該有一套具體操作程序，從而使舉報人保護工作落到實處。

四是，完善對舉報人補償獎勵和權利救濟制度。舉報補償范圍以財產補償為主，一般應至少包括舉報人為舉報所支付的交通費、住宿費、生活費等，還應根據平均工資水平或涉案款項數目。給予舉報人一定的獎勵：對舉報人救濟途徑可以延伸到支持舉報人侵權訴訟上來，針對被舉報人利用職權以“穿小鞋”、“惡意調整崗位”“下崗”等隱性方式報復舉報人，檢察機關在不能按有關規定介入的情況下，可建立支持舉報人侵權訴訟制度，要求被舉報人賠償或終止侵害。

五是，結合實際制定打擊舉報人行為認定規定，使不構成犯罪的報復舉報人行為得到應有的處罰，并建立嚴格的責任追究制度。立法中采用列舉式明確禁止行為，使打擊報復舉報人行為具體化，增加檢察機關保護舉報人工作的可操作性，防止出現難以認定，無法保護的真空現象。

再次，檢察機關作為接受群眾舉報的重要機關，應采取有效的舉報信息保密措施，進一步規范舉報線索管理工作。在實際工作中，檢察機關要嚴格執行對舉報線索實行統一管理，歸口辦理，分級負責的規范化管理制度，規范舉報線索的分流與查辦環節的辦案程序。對泄露舉報內容或舉報人情況的，情節嚴重的要依紀追究其責任：對因泄露舉報秘密，造成嚴重后果的，要依法追究責任人的責任。

最后，通過舉辦“舉報宣傳周”、“舉報大講堂”等形式，加強舉報及舉報人保護制度的宣傳工作，提高舉報人自我保護意識。使人民群眾認識到舉報違法犯罪行為的重要性，努力為檢察院舉報人保護工作營造良好社會氛圍。大力宣傳黨和國家關于舉報人保護的方針政策。宣傳檢察機關保護舉報人工作的職能、作用以及采取的措施和成效。突出宣傳檢察機關舉報線索管理制度，引導群眾正確舉報。同時公布一批典型案件，宣傳檢察院保護舉報人工作成果，動員群眾積極舉報，為查辦重點領域和環節職務犯罪工作提供充足的案源。