西部農(nóng)業(yè)生態(tài)補償個案研究

中圖分類號：S1 文獻標識碼：A 文章編號：1008-925X(2011)05-0138-02

摘要：西部是我國重要的生態(tài)屏障區(qū)，承擔了我國主要江河源頭水源保護、水源涵養(yǎng)、防風固沙和生物多樣性等重要生態(tài)功能，對維護國家生態(tài)環(huán)境安全發(fā)揮了決定性的作用。因此研究我國西部農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶嵤┣闆r及效果對自然條件貧瘠地區(qū)的借鑒具有重要意義。本文在前人研究的基礎(chǔ)上，選取農(nóng)業(yè)生態(tài)補償中退耕還林還草項目，綜合分析了西部區(qū)域所采取的補償機制及各部門所承擔的積極角色及發(fā)揮的重要作用，在此基礎(chǔ)上對西部農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶嵤┬Ч岢隽丝傮w評價，并指出其所取得的重大突破性進展及推廣價值。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)生態(tài)補償 退耕還林還草 政策與效果 重大突破

一、引言

由于長期過度開發(fā)，目前西部生態(tài)破壞嚴重，處于快速退化狀態(tài)。西部地區(qū)水蝕面積占全國58.1％，風蝕面積占全國96.8％，整個西部地區(qū)基本上處于PPE(貧困、人口增長、環(huán)境退化)怪圈之中，僅依靠西部地區(qū)自身的力量是無法承擔起保護生態(tài)環(huán)境和推動社會經(jīng)濟發(fā)展的雙重任務(wù)。亟需通過生態(tài)補償，體現(xiàn)西部地區(qū)的資源生態(tài)價值，促進我國區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

西部是我國重要的江河源頭區(qū)、水土流失敏感區(qū)、風沙源頭區(qū)和生態(tài)“效益源區(qū)”，其生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量好壞不僅影響西部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，而且直接關(guān)系到中東部的生態(tài)安全，深刻影響著全國經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。在市場經(jīng)濟條件下生態(tài)保護與建設(shè)需要有經(jīng)濟上的補償才能持續(xù)。完善的實施生態(tài)補償機制可以從根本上改變西部生態(tài)效益長期無償使用的不合理狀況，保證西部生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)性，減少中東部地區(qū)的自然災(zāi)害，促進東中西部的協(xié)調(diào)發(fā)展，這也是社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的必然選擇。此外構(gòu)建西部大開發(fā)的生態(tài)補償機制，可使生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)退化嚴重區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)的土地開發(fā)利用強度降低，退化生態(tài)系統(tǒng)得以修養(yǎng)恢復(fù)、土地利用調(diào)整的機會成本得以補償，生態(tài)建設(shè)與運營管理效益有穩(wěn)定資金來源。以科學的補償機制和制度來推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展相資源消耗少、環(huán)境影響小、結(jié)構(gòu)效益高的方向發(fā)展，促進西北地區(qū)農(nóng)牧民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效、農(nóng)村可持續(xù)的重要策略。由此可見，對西部農(nóng)業(yè)進行生態(tài)補償具有重要意義。

二、西部地區(qū)退耕還林(草)項目的案例分析

我國的退耕還林還草工程始于1999年，先由陜、甘、川三省部分縣試點，到2002年全面啟動。該工程實施幾年來在西部部分地區(qū)取得了顯著成效，在保護生態(tài)環(huán)境的同時改善了當?shù)剞r(nóng)民的生活水平，這些優(yōu)異成績離不開政府的制度支持和相關(guān)部門的重要作用。

2.1退耕還林(草)項目的制度支持

為了將農(nóng)民的當前利益與長遠利益結(jié)合起來，解除農(nóng)戶的后顧之憂，以此來推動退耕還林(草)的順利進行，必須由有效的補償政策與機制加以保駕護航。

(1)補償量的確定

目前國家對退耕還林(草)的補償處于第一階段，僅考慮到退耕農(nóng)民基本生產(chǎn)和生活的需求，這是一種基本補償。國家采取現(xiàn)金和實物相結(jié)合的補償方式，每畝退耕地每年補助糧食200斤，補助現(xiàn)金20元，種苗費每畝補助50元，直接發(fā)給農(nóng)民自行選擇采購種苗。但由于補償數(shù)量是統(tǒng)一的，無地區(qū)差別，導(dǎo)致有些地區(qū)補償不足或者補償過量。西部地域遼闊，區(qū)域差異性明顯，差別補償必須遵循自然條件和社會經(jīng)濟區(qū)域差異的客觀規(guī)律。糧食補償應(yīng)根據(jù)不同自然條件下糧食的產(chǎn)出率來確定：現(xiàn)金補償應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平：種苗費的補償則應(yīng)綜合考慮當?shù)氐淖匀粭l件和經(jīng)濟發(fā)展水平，自然條件差的地區(qū)種植林草的難度較大，補償標準應(yīng)相對較高。

(2)補償年限的確定

目前國家對于農(nóng)戶參與退耕還林的補貼年限是：經(jīng)濟林5年，生態(tài)林8年。這僅考慮到林草的種植和生長階段，沒有考慮到退耕后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得成效所需的時間。王繼軍等人通過研究產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的指標體系認為西部水土保持型生態(tài)農(nóng)業(yè)的建設(shè)分為生態(tài)系統(tǒng)起始恢復(fù)、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定發(fā)展和生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)良性循環(huán)3個階段。生態(tài)系用起始恢復(fù)需要10～15年時間，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定發(fā)展需要5～10年的時間。因此，要使生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)，至少需要15年甚至多達25年的時間。當然具體情況應(yīng)視不同地區(qū)的自然條件和社會經(jīng)濟發(fā)展水平而言。各地區(qū)應(yīng)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整制定一個總體規(guī)劃，分階段進行實施，對每一階段所需要的時間進行預(yù)測，在實施過程中不斷進行調(diào)整。

(3)補償方式和資金籌措來源

按照“誰受益，誰付費”原則和公平性原則對補償資金進行籌集，補償方式包括國家補償、區(qū)域補償以及產(chǎn)業(yè)補償；補償資金分別來源于國家財政支出或轉(zhuǎn)移支付、受益地區(qū)和受補償?shù)貐^(qū)的稅收。目前國家對退耕還林(草)的補償是基本補償，然而要取得退耕還林(草)工程的長期績效，國家應(yīng)輔以更加有效的政策措施，例如可以采取稅收政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策以及區(qū)際協(xié)調(diào)政策等。同時國家補償?shù)闹攸c還應(yīng)由資金與實物補償轉(zhuǎn)移到政策補償中，依靠政策的力量對退耕還林(草)的補償機制進行統(tǒng)一調(diào)控，推動補償工作的正常運行。

2.2政府部門在西部農(nóng)業(yè)生態(tài)補償中所擔當?shù)姆e極角色

(1)林業(yè)部門的重要作用

林業(yè)部門是西部生態(tài)建設(shè)主要執(zhí)行部門，自1998年國家先后在西部啟動了天然林保護工程、退耕還林工程、京津風沙源治理工程等項目。這些項目在國家主導(dǎo)投資補償?shù)拇蟊尘跋轮饕婕傲巳愔匾难a償關(guān)系，一是國家對退耕還林還草農(nóng)民、牧民的直接糧食和資金補償：二是國家對天然林保護中的生態(tài)公益林補償：三是國家對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付補償，另外還有對項目區(qū)實行減免農(nóng)業(yè)稅費的優(yōu)惠政策。在這些優(yōu)惠條件下，林業(yè)部門對實施項目有很高的積極性，努力爭取項目對當?shù)貙嵤┺r(nóng)業(yè)生態(tài)補償，并取得了一定的工作成效。

(2)農(nóng)業(yè)部門的重要作用

農(nóng)業(yè)部門采取的主要措施包括：①加快草原保護與建設(shè)，2000-2002年國家累計投資18.8億元，在西部實施天然草場植被恢復(fù)、圍欄項目和種子基地建設(shè)等，使3億畝草原得到有效保護。②推進生態(tài)農(nóng)業(yè)示范縣建設(shè)，到目前未為止，西部生態(tài)農(nóng)業(yè)示范縣達到100多個，其中國家級生態(tài)農(nóng)業(yè)示范點、示范縣達到30多個，2000年以來實施的14個示范縣共實施各類生態(tài)農(nóng)業(yè)項目200多項，新增面積1000萬畝，直接受益農(nóng)戶140多萬戶，近600萬人。③促進農(nóng)業(yè)可再生能源項目開發(fā)建設(shè)，2000年以來，農(nóng)業(yè)部在西部7省實施了“生態(tài)家園富民計劃”為主體的農(nóng)業(yè)能源項目，到2002年累計投資2億元，安排238個縣，1081個村建立和推廣生態(tài)能源模式。

(3)環(huán)保部門的重要作用

環(huán)保部門在組織西部生態(tài)補償方面主要措施包括以下方面：①在中國《綠色“十五”工程規(guī)劃》中，重點安排在西部地區(qū)項目337個，占項目總數(shù)31.55％，總投資約567.7億元，占總投資27％，其中生態(tài)項目99個，投資額108億元。②推動西部自然保護區(qū)建設(shè)，2000-2002年間環(huán)保部門在西部推動新建自然保護區(qū)241處，新增面積37.9萬，增幅達51.2％。③加快西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和管理能力建設(shè)，2000-2002年期間，國家投入國債資金65億元，用于西部污水處理廠和垃圾處理場建設(shè)。

三、西部生態(tài)補償實施成效的總體評價

3.1西部農(nóng)業(yè)生態(tài)補償存在的主要問題

各部門在各自管理范圍內(nèi)，積極參與西部生態(tài)建設(shè)，并取得了顯著成效，但由于管理體制的制約，在實施西部生態(tài)補償過程中，存在以下重大問題：

1)投融資渠道單一，難以保障生態(tài)保護與補償?shù)某掷m(xù)進行

目前西部地區(qū)投資增長主要依靠基建投資和國有經(jīng)濟投資來拉動，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域，資金來源主要是依賴政府財政資金和銀行貸款。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施三年以來，國家通過財政性建設(shè)資金、國債資金、轉(zhuǎn)移支付等給西部籌措了500億生態(tài)建設(shè)資金，占西部重大生態(tài)建設(shè)工程投資的大部分，初步打開了西部生態(tài)建設(shè)的局面。但西部生態(tài)建設(shè)需要長期持續(xù)投入，以國家投入為主體的融資機制顯然不能滿足長期西部生態(tài)補償?shù)男枰?，多層次、多渠道、全方位籌措西部生態(tài)建設(shè)資金將是西部生態(tài)補償機制的首要任務(wù)。

2)補償方式簡單，難以解決生態(tài)破壞的底層問題

西部生態(tài)建設(shè)取得良好的效果一方面有賴于精心組織的生態(tài)建設(shè)項目，治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，另一方面需要改變當?shù)厝藗兊纳a(chǎn)生活方式，減輕對生態(tài)環(huán)境的壓力，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展新的再生能源，發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)，提供非農(nóng)就業(yè)機會等。后者才是生態(tài)補償面臨的底層問題，所需投入和解決的難度都將遠遠超過前者。當前實施的生態(tài)建設(shè)與補償措施具有“三多三少”的特點，即部門補償多，農(nóng)牧民補償少；直接物資、資金補償多，產(chǎn)業(yè)扶持、生產(chǎn)方式改善少；生態(tài)建設(shè)多，相應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)展、扶貧、農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)調(diào)整少。如果不致力通過調(diào)整西部地區(qū)特別是西部農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善人民的生產(chǎn)和生活方式、減輕生態(tài)環(huán)境壓力，所有的生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程都難以真正奏效。

3)實際操作中補償責任難以明確

盡管目前“誰受益、誰補償”、“誰破壞、誰恢復(fù)”、“誰污染、誰治理”的生態(tài)補償原則獲得各界一致公認，但涉及到具體補償行為時，補償?shù)闹黧w和受體關(guān)系并不明確，特別是在國家層面上實施東西部大尺度區(qū)域之間的生態(tài)補償時，這個問題更加突出。西部地區(qū)為保護中國西部生態(tài)屏障和江河源頭區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。并且為這種保護和建設(shè)付出了巨大成本。損失了許多發(fā)展機會，而直接受益地區(qū)則是東部或者江河下游發(fā)達地區(qū)，國家或東部地區(qū)應(yīng)該按照“誰受益、誰補償”的原則，對西部地區(qū)的這種付出進行鼓勵和補償。

3.2西部農(nóng)業(yè)生態(tài)補償值得關(guān)注的突破領(lǐng)域

西部生態(tài)補償涉及范圍大問題多，相關(guān)利益主體和關(guān)系復(fù)雜，很難提出一個涵蓋所有問題和所有利益相關(guān)者的生態(tài)補償體系亟需國家立即采取行動，在一些領(lǐng)域重點突破，以點帶面，推動生態(tài)補償發(fā)展。

1)從法律上明確西部生態(tài)補償?shù)囊?，將西部地區(qū)生態(tài)補償政策作為正在制定《西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理條例》的主要內(nèi)容之一，從法律上確定西部生態(tài)補償?shù)暮戏ㄐ砸约跋嚓P(guān)操作原則。

2)借鑒ODA模式(政府開發(fā)援助，Official Development As-sistance)，建立政府援助基金。根據(jù)2004年初步統(tǒng)計，東、中、西部地區(qū)GDP總量分別占全國比例為58.2％，24.8％和17％。如果按照0.7％的政府開發(fā)援助標準，可以為西部地區(qū)籌措660億發(fā)展援助資金，超過西部地區(qū)2000-2002年生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資總額。

3)在西部輸出的資源、能源增加生態(tài)補償費項目。如果在西部輸出的每立方米天然氣中增加3％的生態(tài)補償費，每度電增加0.5分生態(tài)補償費，則每年可為西部地區(qū)籌措約13.5億生態(tài)補償資金。

4)以生態(tài)功能保護區(qū)為平臺，統(tǒng)籌整合西部生態(tài)建設(shè)。首先是建立統(tǒng)一的生態(tài)功能保護區(qū)管理機構(gòu)，在各級政府的組織下，農(nóng)、林、水、土、環(huán)保等部門各司其責。在生態(tài)功能保護區(qū)的框架下，以保護生態(tài)功能區(qū)主導(dǎo)生態(tài)功能為目標，各部門相互協(xié)調(diào)、互相配合，共同促進生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。其次國家的生態(tài)建設(shè)項目與投資都應(yīng)該納入生態(tài)功能區(qū)建設(shè)框架，優(yōu)先考慮重要生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，在生態(tài)功能保護區(qū)管理機構(gòu)的統(tǒng)一管理下實施和使用。

5)制定生態(tài)保護與建設(shè)的產(chǎn)業(yè)化政策。西部地區(qū)廣泛存在荒漠化、石漠化、草原嚴重退化和嚴重的水土流失現(xiàn)象，這些區(qū)域生態(tài)環(huán)境退化嚴重，生態(tài)承載力低下，不適宜于繼續(xù)大規(guī)模開發(fā)和利用，生態(tài)恢復(fù)需要很長時間和大量的投入。建議項目區(qū)土地使用權(quán)承包期至少要50年，減免前期的土地承包費，項目區(qū)同等享受國家生態(tài)建設(shè)工程的補助和相關(guān)優(yōu)惠政策，以及項目恢復(fù)成果及時變現(xiàn)等方式，促進西部生態(tài)保護與恢復(fù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。