《國有土地上房屋征收與補償條例》實施問題探討

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1008-925X(2011)05-0261-02

摘要：《國有土地上房屋征收與補償條例》的公布生效是適應國有土地上房屋征收和拆遷活動發展的需要，維護公共利益而作出的完善立法體系新舉措。但是，在該《條例》實施過程中，也在所難免的產生了一些現實問題。筆者從征收法律關系的界定、公共利益的范圍界定、征收的程序控制以及征收的補償標準等方面對該《條例》的實施問題進行了探討。

關鍵詞：房屋征收與補償 公共利益 強制拆遷 征收補償

一、征收法律關系的界定

現行《條例》第4條規定由政府來實施征收和補償，而舊拆遷條例中將拆遷法律關系的主體界定為拆遷者(開發商)和被拆遷者，政府只是一個監督的角色，不參加利益確認。因此，法律關系的界定是一個很重要的前提，明確拆遷主體對于確定拆遷法律關系、解決國有土地上房屋的征收和補償意義重大。而《條例》中將“拆遷”改為“征收”這一個名詞的改變，也意味著基本法律制度的改變。因為拆遷所反映的是拆遷人和被拆遷人之間的法律關系，過去的拆遷制度就是以此為基礎展開的：而征收則是政府和業主之間的關系，原來所說的“拆遷人”不再直接面對被拆遷人，在拆遷事務中必須由政府直接向民眾承擔責任。我國土地一級市場實行的是國家壟斷，因此政府理應成為拆遷法律關系的當事人，房屋拆遷中應由政府實施征收和補償，禁止建設單位參與搬遷，并要求房屋征收實施單位不得以營利為目的。這實際上就是把政府納入到法治的軌道，利用民法上的法律關系手段，又利用文明法治一般的規則來解決這個問題，所以這是法治的一大進步。

二、公共利益的范圍界定

(一)《條例》將危舊房改造列舉為公共利益的一種情形

首先應當區分舊房和危房的不同。舊房不是危房，它的存在并沒有妨礙其居住者及大眾的合法權益。其次，在2004年8月修改的《土地管理法》將“為公共利益需要使用土地的”與“為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的”作為并列事項。所以舊城區(危舊房)改造是作為和公共利益相并列的情形來規定的，那么《條例》就應當考慮如何與現行條文銜接的問題。實踐中，“以危舊房改造為由進行大規模拆遷”、以改造城中村為名強力推行拆遷的例子并不少見，而這非常容易引起土地征用中的群體事件。所以，《條例》應當對舊城改造作限定性的明確解釋。

(二)《條例》未對征收集體土地作出規定

《條例》制訂的依據是《全國人民代表大會常務委員會關于修改<城市房地產管理法>的決定》，該決定只是授權國務院就征收國有土地上的房屋與拆遷補償制定行政法規，但從目前情況看。現在矛盾突出的確實主要在集體土地征收方面。有意見認為?！稐l例》應一并解決集體土地和房屋征收問題。但國有土地上的房屋征收和集體土地征收是分別由《條例》和土地管理法調整的，通過行政法規對征收集體土地作出規定是超越立法權限的。故有關部門應抓緊對土地管理法有關集體土地征收和補償的規定作出修改，由國務院盡早向全國人大常委會提出議案。

三、征收的程序控制

(一)取消行政自行強拆，申請司法強制執行

《條例》第28條規定，被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行?！稐l例》取消了原《條例》中行政機關自行強制拆遷的規定，規定由政府申請法院強制執行，通過司法程序的設置來保障群眾合法權益，由具有中立地位的第三者即司法機關來決定是否應當強制搬遷，以把風險降到最低，這樣也有利于加強對政府征收補償活動的制約。保障強制搬遷的有序、公平、公正的進行。

(二)加強了公眾參與，不滿征收補償方案，政府應組織聽證

從制定征收補償方案到征收程序啟動，以及有關補償標準的確定，《條例》都要求尊重被征收人的意愿?！稐l例》規定征收補償方案應征求公眾意見：因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本《條例》規定的，應當組織聽證會并修改方案。但此處的程序規則和法律后果卻不是很清楚，如所謂“多數”到底該如何界定，這就是一個問題。《條例》還規定，被征收人對征收決定和補償決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。這也就給了被征收人行政救濟和司法救濟方面法律保障。

四、征收補償標準

(一)《條例》中關于征收補償的規定

因搬遷引發的矛盾大多集中在征收補償的標準和補償是否公平?！稐l例》規定，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。同時，《條例》亦規定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：被征收房屋價值的補償：因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償：因征收房屋造成的停產停業損失的補償。有學者認為，以市場價格作為補償標準，使得被征收人的基本利益得到保障。不僅包括對房屋的補償，也包括對土地使用權的補償，這就大體上可以確保被征收人的居住條件有改善、生活水平不下降。⑤《條例》還規定，如果被征收入符合住房保障條件，征收程序啟動以后，被征收人可以優先享受住房保障，這也充分體現了物權法中征收個人住宅應當保障其居住條件的精神。

(二)關于違章建筑的補償問題。

對于確定的國有土地上的違章建筑，《條例》明確規定“不予補償”，原《條例》對此亦持否定態度，但是在政府自身掌握“違章(法)”認定權的情況下，很可能會帶來新的沖突。關于這個問題，新《條例》第24條第2款規定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償：對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。”但是，在現實生活中它的可操作性及公正公平性可能不會如立法者所愿，需要運用高度的管理智慧才能解決這些問題。