從職業病防治談我國生態稅體系的構建

　　摘要：改革開放以來，我國的經濟取得了及其顯著的成績，但也產生了嚴重的環境問題：資源短缺、環境污染、生態破壞、化學中毒突發事件與職業病高發的形勢已經成為制約經濟可持續發展的重要瓶頸。目前我國尚未建立以保護生態環境為目的的稅收體系，建議開征專門的環保稅，改革相關稅種，構建以環保稅為核心，以相關生態稅種和生態稅收優惠措施為輔助的生態稅收新體系，將對生態環境的保護以及職業病預防控制起到積極的作用。
　　關鍵詞：生態稅收 環境保護 可持續發展 職業病預防控制
　　中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004—4914（2012）06—055—03
　　一、目前職業病形勢概況
　　職業病防治事關勞動者身體健康和生命安全，事關經濟發展和社會穩定的大局。《職業病防治法》實施以來，各地區、各有關部門加大工作力度，開展職業病危害源頭治理和重點職業病專項整治，全社會職業病防治意識逐步增強，大中型企業職業衛生條件有了較大改善，職業病高發勢頭得到一定遏制。但是，當前職業病防治形勢依然嚴峻，突出問題是：一是職業病病人數量大。改革開放30年來，我國累計報告職業病50多萬例，近年新發病例數仍呈上升趨勢。由于職業病具有遲發性和隱匿性的特點，專家估計我國每年實際發生的職業病要大于報告數量。二是塵肺病、職業中毒等職業病發病率居高不下。塵肺病是我國最主要的職業病，約占職業病病人總數的80%，近年平均每年報告新發病例1萬多例。三是職業病危害范圍廣。煤炭、冶金、化工、建材、汽車制造、醫藥等行業不同程度地存在職業病危害。許多中小企業工作場所勞動條件惡劣，勞動者缺乏必要的職業病防護。四是對勞動者健康損害嚴重。塵肺病等慢性職業病一旦發病往往難以治愈，傷殘率高，嚴重影響勞動者身體健康甚至危及生命安全。五是群發性職業病事件時有發生。近幾年發生的河北省高碑店市農民工苯中毒、福建省仙游縣和安徽省鳳陽縣農民工矽肺病等事件，一次性造成幾十人甚至上百人患病，已成為影響社會穩定的公共衛生_問題。
　　產生上述問題的原因：一是用人單位責任不落實。一些用人單位沒有真正樹立以人為本思想，對職業病危害的認識不足，對勞動者健康重視不夠，防治主體責任不落實，沒有采取有效的綜合治理措施，違法行為大量存在。二是政府監管存在薄弱環節。一些地方沒有處理好經濟發展與保護勞動者健康的關系，職業病防治未能納入地方經濟社會發展規劃，監管機構不健全，基層監管力量薄弱，部門之間工作銜接不夠，沒有形成合力。部分地方和部門監管措施不到位，執法不夠嚴格，對違法行為處理不力。三是防治工作基礎比較薄弱。許多工業企業特別是中小企業生產工藝落后，設施、設備簡陋，職業病防治管理水平低，投入不足。
　　需要強調的是，稅收做為國家宏觀調控的重要手段，卻沒有生態環境的保護中發揮應有的作用。
　　二、生態稅收體系的介紹
　　1.概念：生態稅收又稱綠色稅收、環境稅收，是指保護環境和資源的各種稅收的總稱，包括一切對生態環境與資源保護有作用的稅種和稅收條款，即如何通過稅收手段來實現對環境與資源的保護。生態稅收的含義并非簡單意義上的單個稅種，而是由多個稅種和多項稅收措施組成的科學、完整的稅收法律體系。它是與流轉稅、所得稅并列的一個大稅類。
　　2.內容：生態稅收體系具體有以下內容：一是稅收限制。即對污染環境、破壞生態資源的特定行為和產品征稅，如二氧化碳稅、垃圾稅、水污染稅、噪音稅等。二是稅收引導。即利用稅收優惠與鼓勵措施引導投資，實現資源的優化配置。目前國際上采用的生態稅收優惠措施主要有減稅、免稅、投資抵免、加速折舊、提取公積金等。稅收限制是一種事后的懲罰，帶有消極性與被動性；稅收優惠則是事前的鼓勵，具有積極性和主動性。所以，在生態稅收體系中征稅始終處于主導地位，而稅收優惠則只能作為配套措施來運用。
　　3.生態稅費政策現狀。雖然目前我國并不存在純粹意義上的生態稅收，但近年來采取的一系列具有生態價值的稅費政策，與政府的其他政策措施相配合，在減少或消除環境污染、加強環境與資源保護方面發揮了積極的作用：一是對環境污染行為實行排污收費制度。二是為了生態目的，而開征的如資源稅、消費稅、城市維護建設稅、車船使用稅、耕地占用稅等具有生態效果的稅種。三是為了保護生態環境、減少污染行為而采取的分散在其他稅種中的稅收優惠措施，如：（1）增值稅對綜合利用“三廢”生產的產品適用低稅率或者給予免稅優惠：（2）企業所得稅對環保企業給予稅收優惠：（3）農業稅對改良土壤、提高地力、增加肥力、植樹造林等有助于環境保護的農業生產活動給予稅收優惠等。稅收限制與稅收優惠相結合的辦法，形成了限制污染、鼓勵保護環境與資源的政策導向。但是，面對日益嚴峻的環境形勢，相對于社會經濟可持續發展的戰略目標，稅收在環保方面應有的作用尚未得到充分有效發揮，還存在著很多問題。
　　4.生態稅費政策問題分析。（1）主體稅種缺位，環保資金難保證。隨著環境污染程度的加劇和污染范圍的擴大，治理與改善環境狀況的任務日益艱巨，要求財政提供的資金不斷增加。世界各國的經驗表明，在保護環境的各項措施中，稅收具有舉足輕重的作用，而征收環境保護稅則是籌集環保資金的最有效方法。然而，我國現行稅法中卻沒有以保護環境為目的針對污染行為和產品課稅的專門性稅種，即環境保護稅（以下簡稱環保稅），到目前為止環保資金主要通過征收排污費籌集而非稅收渠道籌集。環保稅在整個生態稅收體系中應處于主體地位，該稅種的缺位既限制了稅收對污染、破壞環境行為的調控力度，也難以形成專門用于環境保護的稅收收入來源，而單純依靠收費籌集的環保資金已經很難滿足日趨嚴峻的環境形勢的需求，所以開征環保稅已勢在必行。（2）排污收費制度立法層次低，征管不到位。主要表現在以下兩方面：排污收費只屬于政府行為，立法層次也低，權威性差。在大量的亂收費和亂攤派使企業負擔能力很低的情況下，排污費難免會使污染者認為是在承擔政府的某種“攤派”，因而產生抵觸心理。再加之征收工作缺乏剛性，隨意性強，征管不到位，有法不依、執法不嚴的現象普遍存在。對拒繳和挪用排污費者的處罰力度不夠，現行《稅收征管條例》規定對逾期拒不繳納排污費的，處以應繳納排污費數額1倍以上3倍以下的罰款。這樣規定罰款的額度明顯過輕。此外，《條例》對環保專項資金使用者不按批準用途使用的行為，僅僅規定責令限期改正，逾期不改正的，剝奪其10年申請專項資金的權利，并處以挪用資金數額1倍以上3倍以下的罰款，這也是極其微弱的處罰。（3）相關稅種設計時環保因素考慮不夠，生態功能難以有效發揮。主要是：資源稅。首先，性質定位不合理。國外的資源稅多采用普遍征收為主、級差調節為輔的原則。而我國現行資源稅的指導思想則是“調節級差與普遍征收相結合”，這種性質定位不僅與世界潮流相悖，而且由于其沒有給出資源價格，不能將資源開采的社會成本內部化，因而極大地限制了資源稅作用的有效發揮。其次，征稅范圍過窄（只對礦產品開采和鹽的生產征稅，使大量具有生態價值的水、森林、草原、灘涂等資源長期處于稅收監控之外）。這與公平稅負原則不相符。第三，稅額設置不合理。納稅人所納稅額主要取決于資源的開采條件，而與該資源開采造成的環境影響無關，嚴重地弱化了稅收對資源的保護作用。第四，計稅依據有待調整。現行資源稅的計稅依據是納稅人開采和生產應稅資源的銷售數量或使用數量。這意味著對企業已經開采而未銷售或使用的應稅資源不征稅，鼓勵了企業和個人對資源的無序開采，導致資源的積壓和浪費。消費稅。消費稅設立時沒有考慮消費應稅產品的行為所產生的外部環境成本，只在統一征收增值稅的基礎上再疊加征收一道消費稅，而且消費稅征稅對象只限于5大類、11種消費品，而其中與環境有關的僅有8種，課稅范圍過窄，一些容易給環境帶來污染的消費品沒有列入征稅范圍（如電池、化肥、一次性產品如飲料容器、塑料袋等），這對環境的保護也是極其不利的。城市維護建設稅和車船使用稅。城市維護建設稅是以增值稅、消費稅和營業稅的實繳稅額為計稅依據，專門為城市維護建設（包括環境治理）而征收的一種地方稅。稅款具有專款專用的特點。但此稅主要依賴于上述三稅，稅基不穩定。若三稅減免，此稅也跟著減免，影響了環保資金的來源。另外，在車船使用稅中則規定機動車船主要按輛或載重噸位征收而與車輛由于性能、油耗和尾氣排放量對環境的污染程度沒有關系，這也極其不合理。（4）生態稅收優惠形式單一，整體協調性差。我國現行稅制在流轉稅、所得稅和其他稅種中直接或間接地合有環保性質的稅收優惠，在環境與資源保護方面起到一定作用。但也存在以下弊端：稅收優惠在形式上過于單一，僅限于減稅與免稅，受益面較窄，且缺乏明顯的針對性與靈活性，影響了稅收優惠措施的實施效果。分散在某些稅種中的生態稅收優惠措施過于零星、分散，大多為臨時性、階段性的保護政策，缺乏系統性與前瞻性。有些稅收優惠措施在扶持或保護一些產業或部門利益的同時，而對生態環境的保護卻起了負面作用。
　　三、建立生態稅制的模式構想
　　1.對排污收費實行費改稅，開征專門的環境保護稅。（1）根據中央“清費立稅”的精神，對現行排污收費制度進行稅收化改造，提升其立法層次，開征專門的環保稅。應首先選擇工業污水、工業固體垃圾以及超過國家環保標準的噪聲作為課稅對象，待條件成熟后，再進一步擴大征稅范圍。（2）可借鑒國外的通行做法，以污染物的排放量及濃度作為稅基，即按照納稅人某種行為活動所產生污染物的實際數值（或估計值）來計稅。這樣做一方面可直接刺激企業改進治污技術，減少其廢物排放；另一方面這種以排污量為稅基的做法使企業可以選擇最適合自己的治污方式，以實現資源的優化配置。（3）環保稅率應使企業的邊際控制成本與邊際社會損失成本相等。過高，將抑制生產活動，過低，將難以有效發揮。（4）環境保護稅可作為地方稅，由地方稅務機關負責征收管理并按照“專款專用”的原則，這樣才能真正做到“取之于環保，用之于環保，造福于社會。”同時，應加強環保部門與稅務部門之間的聯系，明確各自職責。環保部門負責定期對污染源進行監測，及時向稅務部門提供計稅信息，而稅務部門則負責稅款的征繳。才能形成合力。（5）懲罰力度要加大。建議將生態稅法寫入《國家職業病防治法規劃》中，使各級地方政府在考慮經濟發展的同時也一并考慮生態環保及職業病的防控，對違法者懲處一定要嚴厲，這樣才能從源頭上達到標本兼治。
　　2.改革相關稅種，增強其環保功能。（1）改革資源稅。主要應從以下幾方面入手：確立普遍征收為主的征收機制。建立一般性質的資源稅，向所有自然資源開采、生產單位和個人普遍征收，并合理確定資源的價格，目的是通過征稅調節自然資源的供給和需求，進而影響自然資源配置。擴大征收范圍。首先應將水資源、森林資源和草場資源納入征稅范圍，以解決我國日益突出的缺水和水污染問題以及森林、草場資源的生態破壞問題。待條件成熟后，再將其他資源如土地、海洋、地熱等也納入征收范圍。調整稅率。首先，對鐵、煤、石油等非再生的金屬和非金屬礦產品實行定額稅率與比例稅率相結合的復合計稅辦法。其次，對所有應稅資源普遍調高單位稅額或稅率，并適當拉大稅檔之間的級距。目的是通過提高稅負和運用差別稅率，對高污染、高排放、容易造成化學中毒的企業課以重稅并促其整改。完善計稅依據。對從量定額征收的應稅資源的計稅數量由銷售或使用數量改為實際開采或生產數量，而對是否已經銷售或使用則不予考慮。重在源頭上樹立生態意識。（2）完善消費稅。擴大征稅范圍。將那些用難以降解的材料制造、在使用中會對環境造成嚴重污染的各類包裝物品、一次性使用的電池等產品列入消費稅的課征范圍。在繼續對不同排氣量的小汽車實行差別稅率的基礎上，對排氣量相同的小汽車視其是否安裝尾氣凈化裝置而實行區別對待，以體現對具有環保功能的汽車在稅收上的優惠，從而促使消費者做出有利于降低污染的消費選擇。提高稅率。應對既危害健康又污染環境的香煙、鞭炮、焰火等消費品以及用引起公害的不可再生資源為原料生產加工的汽油、柴油等消費品課以重稅。（3）改革其他相關稅種。改革城市維護建設稅，首先將其由附加稅改為獨立稅，使其擁有獨立的稅基，成為獨立的稅種；其次，把征稅范圍擴大到鄉鎮，稅名改為城鄉維護建設稅。改革車船使用稅，首先應統一現行的車船使用稅和車船牌照使用稅為車船稅，使之成為一個真正的財產稅稅種；其次，根據車船污染程度確定不同的差別稅率，按污染程度分檔征收，并對生產、銷售以及購買環保節能型車船給予適當的稅收優惠：第三，適當提高征收標準，使其在緩解交通擁擠的同時減少大氣污染。
　　3.完善稅收優惠措施，優化生態稅收體系。首先，增加生態稅收優惠形式。除繼續保留必要的減免稅優惠形式外，還應增加投資抵免、加速折舊（對企業生產經營過程中使用的無污染或減少污染的機器設備實行加速折舊制度以調動企業進行循環經濟建設的積極性）等優惠手段，合理有效地引導資金流向，激勵企業向低污染低排放方向發展。逐步淘汰不符合國家產業政策的工藝、設備和材料，關閉粉塵危害嚴重、不具備職業病防護條件的小礦山、小水泥廠、小冶金廠、小陶瓷廠等。其次，盡可能取消或調整不利于環保的優惠政策。如對農膜、農藥特別是劇毒農藥的優惠增值稅稅率的待遇。此外，還應根據我國的環保目標，嚴禁或嚴格限制有毒、有害化學品及可能對我國環境造成重大危害產品的進口，大幅提高上述有毒、有害產品的進口關稅。此外，對于有過對生態環境違法行為的企業，應予以一票否決，取消任何的榮譽資格。
　　（作者單位：福建省職業病與化學中毒預防控制中心福建福州 350000）
　　（責編：賈