農民遷移問題與城鎮化

　　摘要：農民遷移問題總是伴隨于城鎮化左右，對城鎮化進程有著深遠影響。影響農民遷移意愿和決策行為的因素既有農民自身內在的價值因素，也有外部社會制度因素。文章對農民遷移決策行為影響因素和農民遷移者與政府之間的博弈關系進行了分析，提出了基于農民遷移意愿的城鎮化政策建議。
　　關鍵詞：城鎮化 農民遷移 遷移意愿 政策 博弈
　　中圖分類號：F293 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004—4914（2012）06—062—03
　　城鎮化已成為當下發展經濟學最為重要的和研究發展問題的學者們最為關注的研究領域之一。城鎮化過程所涉及的各行為主體中農村居民的數量最多、規模最大、切身利益受到的影響最為深廣。農民遷移問題一直伴隨于城鎮化過程左右，農民遷移意愿對城鎮化進程一直有著深遠的影響，因而也進入了經濟學家們的視野。托達羅（1961）模型在對勞動力流動問題的研究中即已從另一層面反映出，城鎮化進程中人口遷移與農村勞動力在城市取得就業的機會等方面的制度性安排有關。相關研究還發現（柯榮住2000），處于經濟轉型關鍵時期的我國現階段，農民遷移意愿與城鎮化過程中政府的制度性安排之間存在著更為深刻的發展經濟學問題。和楊小凱（1997）所描述的相類似，從某種意義上看，城鎮化過程中出現的這些經濟學問題，已不僅僅是通常意義上的“二元”現象，而是具有許多主觀因素扭曲了的制度性安排，如遷移農民意愿的體現、農民合理訴求表達的設計、戶籍管理、公共福利、工資歧視等。我們認為這樣的制度性安排人為地影響了遷移農民就業意愿的正常實現和收入增長的合理預期，扭曲了城鄉要素的正常流動，是一種低效率的制度性安排。因此，城鎮化被賦予了一些特殊的含義：一是西部等欠發達地區城鎮化戰略所需的資本無法由該地區仍較粗放的經濟增長單獨提供，大量的投入還在依賴國家轉移支付或帶有一定地方隱蔽性的土地出讓金等來支撐；二是這些地方產業結構調整還未跟上來，就業創造率仍相當有限，對大城市和經濟發達地區招納更多農村剩余勞動力形成一定程度的滯障；三是用于保護城市集團利益專享的制度機制沒有完全放開，阻止了農民進城分享，扭曲了農民就業的順利實現；四是農業生產上所需的充裕勞動力被削弱，從而不能保證農業基礎的穩固。從行為心里學和博弈理論看，農民遷移行為和遷移規模內生于政府控制制度，農民在城市取得就業的機會不僅與既定技術下的城市所能提供的就業機會有關，還受到政府制度性歧視的影響，而在城鎮化的農村居民遷移過程中，由于各行為主體之間存在著信息不對稱，即政府不知道遷移者私人的成本信息，而農民有可能不知道整個人口遷移的規模等信息，因此，由于追求利益的沖動，城鎮化還體現為農民遷移者與政府之間的博弈過程，農民內在的遷移意愿及其決策行為與政府制度性安排之間形成了博弈的局面，并嚴重影響著城鎮化進程。為此，加快城鎮化步伐和研究城鎮化問題，都必須關注遷移農民意愿及其與政府城鎮化制度安排之間的相互作用和互動關系。
　　一、農民遷移決策行為分析
　　研究發現（衛龍寶等），影響農民遷移意愿和決策行為的因素既有個人特征、家庭特征、主觀感受、傳統習慣等農民自身內在的價值判斷，也有制度安排等外在的社會因素。內在價值因素的影響主要表現為：一是由于城市就業競爭更為激烈，而低學歷的農民更容易在城市找到相對苦、累的活，雖然在城市可能生活在較低層次上，但因為城市具有較好的教育條件和生活環境，為了子女的前途他們愿意作出搬遷決定，因此，從長期看，發展教育事業對推進城鎮化進程是有益的；二是現在完全依賴農業生產的農戶已越來越少，種田只是為了獲取口糧，農業收入在家庭收入中并不占重要地位，農業收入水平對家庭遷移決策影響程度不是很大，其家庭人均耕地面積也未產生顯著作用，因而對農民的決策不能產生很大的影響。這同時也表明，從事非農產業農民的日益增多，對加快城鎮化的發展是有利的。民間本身就存在從農村到城鎮的遷移動力，因此政府只要妥善加以引導就可以利用民間非農產業的發展力量推動城鎮化進程。而對農民遷移拉動作用最有力的因素還是收入，在收入問題上，農民對自身發展有著長遠打算，他們并不十分看重眼前的利益，反而把希望寄托在后代的身上，為后代的發展創造良好的環境。這反映出農民有通過世代的努力來改變目前較為貧困落后生活的心理準備，農民在做遷移決策時是理性的，他們的視野相當遠，心態也頗為積極。故而如何增加農民的收入，更確切地說是增加農民對遷移后收入的預期應是政府工作的重點；三由于信息不對稱而從主觀感受和傳統習慣上對遷移決策造成廣泛影響，使遷移者覺得“在家鄉人事環境比較熟，辦事方便”，家鄉更易求得生活的穩定。可見對農民思想觀念的改變需要長期努力。
　　從社會制度看，盡管從表面上看現在戶口限制不像以前那么嚴重，出門工作也更為方便了，但更深一層看，戶籍作為一種身份的象征，已在農民身上打下了深深的烙印。農村戶籍的農民在城市仍被歧視的現象還未完全根除，在享受城市醫療、失業保險方面仍與城市居民存在差距，而在農村，他們至少有宅基地、口糧田，有房可住，有糧可食。可見，并不是農民非要抓住土地不放。只是他們對城鎮生活缺乏安全感，所以緊緊抓住土地作為生活保障的籌碼。由于政府工作的透明度還不夠高，形成了有的農村居民本想遷移卻因為“沒有門路”而不能遷移的局面。人口遷移本可完全通過正常的政務途徑解決，但不少人卻想到需要門路才可以解決，而不是按照正常的法律程序解決問題。如果政務進一步公開，宣傳力度進一步加大，居民咨詢或辦理手續更方便，相信那些“沒有門路”的居民會更積極地考慮遷移的問題。要素市場發育不夠完全，遷移農民的經濟活動大部分還是靠親友關系而不是通過市場完成。如就遷移人員尋找工作的途徑問題，有的人是靠親友介紹，有的是自己投資辦企業，甚至有的人是靠自己一家一家跑這種最原始的方法找到工作。真正通過勞動力市場和人才市場的很少。又如住房問題，遷移農民中租房者仍占較大比例，有能力購買適合自身生產生活實際所需商品房者占比仍相當低。因此，對政府而言，有針對性地建立專門的宿舍區等供遷移農民住宿，對于穩定人心和維持社會治安都有好處。
　　事實上，市場經濟下的現代農民在其價值判斷及選擇決策上已較以往任何時候都表現出了更為濃厚的市場經濟性質，為了追求收益最大化，原來被束縛在土地上的農民已越來越多地走出村落。預期通過遷移謀求更多利益和更大發展，在沒有歧視性制度控制情況下，農村人口在城鎮求得就業的機會應該和城市居民一樣，但在有制度控制的情況下，其就業機會相對比原來減少了，這實際上相當于一個信息不完全下的Cournot博弈。于是對農民遷移者來說，如果存在城鄉收入差距，這里的就業概率又因為信息不對稱，遷移者決策時不可能了解整個遷移規模的信息，也無法知道自身的遷移對城市就業的影響，只可能擁有政府的相關制度控制程度的信息，那么，決策者在相當廣泛的條件下，不管采取何種預期模式，也會因為信息不對稱而對決策造成影響。從成本收益角度看，農民的遷移更多的是對遷移預期收益的考慮，即只有當預期收益扣除遷移成本后的凈收益仍大于目前收益時，他們才會做出遷移決定，否則，他們就不會遷移。農民的遷移費用和當前收益是比較穩定的，而預期收益則難以確定，因為預期收益既受到農民個體內在因素的影響，更受到及其所處外部因素的影響，外界因素主要在于對城鎮化動力機制和約束機制的影響，動力機制中各因素對農民遷移決策產生正向拉力，約束機制各因素則產生推力。盡管農民的內在因素是一系列獨立于外部因素的價值體系，但它同時又依賴于外部因素來實現，它是一個常變的、隨外部因素變化而變化的、需要外部因素接受、認可并確認的價值體系。農民在做決策時是綜合考慮各項因素的，其遷移決策絕不因某個單獨的或片面的因素而倉促決定，也就是說農民的遷移行為是理性的，因此，政府在政策制定上必須以此為基點，把農民看作是理性人。
　　二、城鎮化政策建議
　　城鎮化的實質是人口和生產要素的集中過程，城鎮化改變了人口流動和分布的格局，截留了為數眾多的農村流動勞動力而為大城市減少了人口壓力。也創造了大量的就業機會，但政府和農民博弈雙方的策略不會因此而改變，城鎮化帶來的大量農村勞動力仍會對城市就業產生巨大沖擊，當城市較小時制度可能較為寬松，但當人口增加到一定程度后即城市規模變大后則制度控制程度就會趨嚴并收斂于一個絕對嚴格水平，這時城鎮人口制度就會面臨困境。因此，市場化的改革要求矯正要素流動的扭曲，增強城鎮化中包括農民在內的各行為主體的動力，政府只能尊重要素所有者對更高收益（包括經濟收益和社會收益）的追求，進行制度創新，放松對市場主體流動的限制，建立生產要素自由流動機制，增強城鎮對農民的引力，增加農民的歸屬感。政府作用的發揮，應以不影響農民自主權和不損害市場機制為前提，增強他們對遷移收益的預期。
　　1.創造城鎮就業機會，增加農民非農產業收入。收入水平是影響農民遷移行為的重要因素，增加農民收入通常采用的選擇路徑無非是：一是減少農民負擔，直接增加可支配收入；二是創造農村非農就業機會，擴展農民經濟收入渠道，增加農民非農產業收入；三是創造城鎮就業機會，吸引農民進城務工，以獲取務工收入；四要實行農業土地規模經營，調整農業生產結構，發展農業產業化，提高農業生產率，以增加農民的農業收入。在這些路子中，第一條路子屬于分配調整的思路，在總收入一定的條件下，降低負擔，只是增加農民的可支配收入而已，對推動城鎮化發展不具有實質性作用。第四條路子的限制因素最多。第二條和第三條路子是突破農業范圍，尋找非農產業就業機會，二者只是就業地點的不同，其結果都是增加農民的非農產業收入。因此，增加農民收入政策的重點應放在創造城鎮就業機會，增加農民的非農產業收入上。
　　2.推進城鎮化制度改革，建立人口正常流動機制。遷移者遷移或不遷移的決策是根據政府政策制度的控制程度作出的，而政府是根據自己的效用來確定最佳的遷移水平，政府制度體現的是政府追求均衡就業所要求的成本，于是政府制度控制水平和農民遷移意愿的達成就是這個博弈的均衡點。這個均衡控制的嚴格程度一般隨控制的難度系數、人口密度、城鄉收入差距的增加而增加，而隨城市就業創造率、遷移成本、城市規模的增加而放松。均衡的人口遷移規模卻隨控制的難度系數、城鄉收入差距、城市就業創造率的增加而增加，而隨遷移成本、城市規模的增加而減少。隨著我國戶籍制度改革的不斷推進，目前以限制農村人口轉化為城鎮居民為主要特征的戶口政策制度改革有了較大進步，廢除了子女戶口隨母制度，放松了戶口的憑證落戶條件，突破了農轉非制度的指標控制。但也應看到，小城鎮戶籍改革從本質上來說只是一種適應性調整，一些觸及本質的東西并沒有展開。如遷移農民進城遭遇到較高的進入成本，各地制定的較為優惠的入戶條件只針對中高級人才或有經濟實力的外來人員等，為數眾多的農民仍只能打零工，實現不了實質性的遷移。因此，要盡快推進戶籍等制度改革，建立一種能使遷移農民在城鄉間正常流動的制度。
　　3.科學制定城鎮化發展規劃，整合民間城鎮化動力。為避免農村粗放式小工業遍地開花和小城鎮發展無序，制定權威科學的總體規劃是必要的。要重視各地區的經濟發展與國土利用規劃工作，各基層行政部門要有科學的“國土利用規劃”，其規劃制定規程要嚴密，既要集中各部門及全體居民的智慧，又要體現政府的權威性。尊重農民的意愿并不意味著絲毫沒有約束，沒有規矩不成方圓，政府制定一個正確的、權威的發展大綱，引導各方的行動，強制局部利益服從整體利益，這樣城鎮化才能高效合理地發展。
　　4.實行城鎮化建設投資主體多元化政策。在傳統經濟體制下，我國城鎮化發動主體只有政府一家。改革以來，我國工業化投資主體出現了多元化趨勢，但城鎮化投資主體的多元化進程還不快。歷史經驗表明：按照“誰投資誰受益”的原則，建立多元化投入機制，讓銀行、企業、農民和社區集體組織及外國投資者成為城鎮建設的力量，是加快農村城鎮化發展更為有效的途徑。
　　5.完善政府在城鎮化發展中的管理職能。農村鄉（鎮）政府的經濟與行政管理職能與地方經濟發展不相適應的事實表明，政府在城鎮化管理中的職能亟待完善。就地方政府機構而言，其改革的首要任務是在確定政府事權劃分的基礎上，將必要的管理權限向小城鎮政府下放。按照城鎮化發展的實際需要進行小城鎮政府的機構改革。小城鎮的政府功能不同于一般鄉（鎮）政府，實際上已經超出一般鄉（鎮）政府僅僅是管理農業和農村的職能。城鎮基礎設施建設、環境治理、社會治安及交通管理、城市規劃和衛生監督等等，都是小城鎮政府應有的職能。因此，政府機構的功能應符合城鎮發展的需要，明確各職能部門的分工，提高工作效率和服務水平。積極培育市場，鼓勵生產要素自由流動，創造良好的投資創業環境，給人才以良好的發展預期，吸引人才自主流入。
　　6.進一步推進農村土地有償流轉制。農戶的兼業化經營不利于農村工業化和城鎮化發展。在城鎮化過程中，必須通過市場機制，將遷移農民的承包地集中起來，實行土地規模經營，提高農業生產效率。引進股份合作制是解決農村土地問題和集體資產的產權問題的一種有效形式。如將社區集體所有的土地資產和非土地資產經過評估，計算出全部價值，然后按成員資格、承包土地的數量和對集體勞動貢獻的大小等標準，將價值化的集體資產作為股權量化到每個社區成員。股份可以有償轉讓、繼承、贈送和抵押等方式在社區內成員間流轉。在一定年限內保留遷移農民的土地承包權，但要鼓勵農民轉讓土地承包經營權。
　　一項有效的制度，一般來說是人們在長期博弈中追求均衡和均衡的變動過程，哪怕是最簡單的制度理論也要先把制度理解為一種各個行業為主體之間的不完全信息博弈的均衡結果，它是定義在知識和信息集里的映射，然后在此基礎上分析信息結構的變化、獲得信息的技術的變化通過影響人們的最優選擇來影響博弈的結果；并且還要關注外在的不確定性對均衡結果的影響，城鎮化過程中最重要、最主觀也最積極的影響因素是遷移者的遷移意愿，必須重視它對城鎮化進程和城鄉就業壁壘的沖擊作用，它不僅影響城鎮化進程和人口流動，而且還會影響整個社會經濟的發展。城鎮化背后的制度和自然演進的二元經濟背后的制度很不一樣，遷移農民在某種程度上更傾向于按市場原則分配，盡管他們的平均文化程度和技術水平相對落后，和傳統農業聯系密切又有濃厚的鄉土氣息，但“制度落差”會導致價格扭曲、對要素流動形成障礙。周其仁（1997）就曾指出如果還繼續奉行過分嚴格的控制制度，就會使勞動力價格因管制而上揚，從而使用工成本提高，導致新的“資本深化”運動，這在長期內將不利。城鎮化中的人口遷移既有利于提高城鄉收入，反過來又使政府的改革面對一個較為寬松的環境，形成良性互動。
　　（作者單位：畢節廣播電視大學貴州畢節551700）
　　（責編：賈